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Hacia un federalismo fiscal
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La reciente disputa entre Chubut y la Nación pone de relieve la necesidad impostergable de fundar un nuevo régimen de coparticipación para la Nación, las provincias y los municipios. Con un enfoque superador del conflicto y una mirada estratégica, nos proponemos plantear un esquema en donde cada uno de los gobiernos electos tenga una verdadera autonomía presupuestaria.
Los regímenes de coparticipación instalados desde mediados de la década del 30 siempre tuvieron cláusulas de escape para su incumplimiento y esto afecta directamente a los ciudadanos. Las tensiones entre el gobierno nacional y las provincias se suceden desde hace muchos años, sea por quién se queda con el superávit, por las retenciones o los fondos específicos. La ley 23.548, sancionada en 1988 y aún vigente, destacaba que la distribución primaria de los recursos era del 42% para la Nación y el 54% para las provincias. Sin embargo, lo que recibieron las provincias fue achicándose en favor de la Nación, consolidando, en un país que se proclama federal, el unitarismo fiscal.
Esto fue muy claro entre 1993 y 2001, donde las asignaciones específicas de tributos hicieron que la participación de las provincias pasara del 48,6% de los recursos coparticipables en 1993 al 35,7% en 2001. Luego hasta 2015, las provincias recibieron un promedio del 40%. A partir del fallo de la Corte Suprema de 2015, donde se eliminó la precoparticipación del 15% destinada a la Anses, sumado al Consenso Federal de 2016, donde se cambiaron las asignaciones específicas (eliminación del Fondo del Conurbano y necesidades básicas insatisfechas), la participación de las provincias fue creciendo, alcanzando el 50%. Si bien alto en términos históricos, todavía por debajo de lo establecido por la ley 23.548. Las arbitrariedades se cometen tanto cuando no hay ley como cuando la hay y no se cumple. En tanto persista la discrecionalidad, los Estados provinciales permanecen limitados.
Las cuestiones geográficas, las que tienen que ver con el equilibrio territorial, han sido una de las grandes desconsideraciones del desarrollo económico argentino, si bien nuestro país se organizó bajo un régimen representativo, republicano y federal. Así, las diferencias territoriales se dan en múltiples frentes y el destino de las personas parece atado al azar de su lugar de nacimiento y residencia.
Por solo dar ejemplos muy variados, la energía o el transporte cuestan más según el distrito. La red de gas no es la misma entre provincias. La posibilidad de conectividad a internet también es distinta. Todas estas cuestiones limitan una estrategia integral de desarrollo.
Desde la reforma constitucional, de 1994, las autoridades no lograron ponerse de acuerdo para dar cumplimiento cabal a la obligación de dictar una ley-convenio en materia de coparticipación federal de impuestos. Esa situación sigue generando postergaciones, insatisfacción e incertidumbre económica. Los artículos de dicha reforma sobre la aplicación de la distribución de los ingresos públicos son taxativos; su cumplimiento garantiza la única forma de salir del trágico laberinto de las finanzas federales. Para ello, se le exigió al Congreso de la Nación que dictara una nueva ley, que debía sancionarse sobre la base del federalismo fiscal, es decir, de acuerdos pautados entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires, en relación directa con las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas y así garantizar que la remisión de fondos, respetando criterios objetivos de reparto, fuera automática.
El problema es que algunos interpretan como si hubiera que hacer un acuerdo federal unánime, pero este concepto no se plantea específicamente. El texto de la cláusula transitoria 6 indica que “la distribución de competencias, servicios y funciones vigentes a la sanción de esta reforma no podrá modificarse sin la aprobación de la provincia interesada”; además señala que “en el caso de que una o dos provincias no quieran votar un nuevo acuerdo de coparticipación la solución sería que la nueva ley no modificase la distribución de los recursos que esa provincia tenía en el momento de la reforma constitucional”. En definitiva, se brindaría así una garantía para las provincias disidentes al eventual acuerdo para que no resulten en una peor situación que la de 1994. Bajo ninguna lógica interpretar que se exige unanimidad, ya que ni para reformar la Constitución se la requiere.
Un primer paso para subsanar la desigualdad sería derogar de manera perentoria la casi totalidad de las asignaciones específicas. Luego, fijar la distribución primaria y secundaria con base en los criterios constitucionales, enfatizando en las modificaciones sobre las competencias, servicios y funciones entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires. En este nuevo marco es necesario actualizar la coordinación tributaria federal que posibilite una necesaria modernización tributaria que potencie la competitividad de los sectores productivos.
Según el informe de la Oficina del Congreso, en enero de 2024 las provincias recibieron el 31%, mientras que en diciembre de 2023 ese porcentaje fue del 34%, en enero de 2023 del 32%. La tensión actual puede ser tomada como una oportunidad para generar las modificaciones necesarias que dejen atrás antinomias históricas. Aprovechemos la ocasión, los argentinos nos merecemos empezar a transitar un camino de equidad y desarrollo integral.ß
