"La corrupción es un problema estructural en la Argentina"

ES difícil encontrar a Edgardo Buscaglia en sus oficinas de las universidades de Virginia o de Stanford. Durante la mayor parte del año, este economista y doctor en jurisprudencia argentino radicado desde hace quince años en los Estados Unidos, recorre los cinco continentes asesorando a gobiernos, organismos oficiales y empresas en la compleja lucha contra la corrupción.

La demanda de sus servicios como consultor está sustentada en un prestigio ganado en la investigación académica. La influyente Encyclopedia of Law and Economics atribuye al especialista argentino la creación de una nueva disciplina: el análisis sistemático de la relación entre los sistemas jurídicos y el crecimiento económico de los países en vías de desarrollo.

-La corrupción es un punto central de la agenda política argentina. Según informes recientes de Gallup y del World Economic Forum, su extensión en la administración pública amenaza la estabilidad económica y política del país. ¿Cuál es su opinión?

-Cuando leemos que hay policías que dejan salir a los presos para robar, que ciertos funcionarios realizan nombramientos cuestionables en cargos públicos, que el empleo en negro creció casi un cincuenta por ciento en los últimos diez años o que la evasión fiscal anda por las nubes, es indudable que los controles preventivos del Estado no operan como deberían hacerlo. Esto tiene consecuencias económicas, sociales y políticas. La corrupción no sólo conspira contra el desarrollo, al elevar lo que los economistas denominan los "costos de transacción" de los individuos y las empresas. También erosiona la legitimidad de las instituciones y, por lo tanto, debilita la confianza de la gente en la democracia.

-¿Se puede calcular el costo económico de la corrupción?

-En una investigación que realizamos con mi colega William Ratliff, estimamos que la corrupción del sector público argentino provoca una pérdida en las tasas esperadas de retorno del 1 al 2,5 por ciento para las grandes empresas, y del 3 al 3,6 por ciento en el caso de las Pyme. Para llegar a estos números tuvimos en cuenta que uno paga impuestos a cambio de la provisión de servicios públicos de educación, salud, justicia y seguridad. Pero cuando el Estado no brinda esos servicios o los brinda mal la gente debe volver a pagarlos, ya sea a través de la contratación privada de esos mismos servicios o de sobornos, desde la pizza del vigilante o la "atención" a un funcionario judicial para que agilice el trámite de cierto expediente, hasta negociados de mayor envergadura.

-¿Cuál es la responsabilidad de los empresarios y de los ciudadanos comunes?

-La corrupción no existe si no hay oferta y demanda. Los funcionarios requieren de la complicidad y de la tolerancia del resto de la sociedad. Hablamos de corrupción sistémica porque los valores y creencias que imperan en la sociedad admiten esas prácticas. El empresario que paga una coima es tan culpable como el político que la acepta; sin embargo, no tiene la misma responsabilidad. Sólo se puede terminar con la corrupción si se encara una política pública correcta, y eso es fundamentalmente responsabilidad del poder político.

-¿Qué papel tienen las organizaciones no gubernamentales en ese proceso?

-Si no se limitan a una actitud declamatoria, pueden ser muy eficaces. En Ecuador, las principales empresas de obras públicas firmaron una serie acuerdos con el gobierno, denominados "islas de integridad", por los cuales se comprometen a no utilizar medios corruptos para lograr un contrato con el Estado. Puede parecer redundante (¿para qué están las leyes?, podríamos preguntarnos), pero, de hecho, sirve. Las sanciones abarcan desde la prohibición de volver a presentarse en una licitación pública hasta, por supuesto, el proceso penal. Quien está a cargo de monitorear estos convenios es una ONG, la Corporación Latinoamericana para el Desarrollo.

-¿Cómo afecta la corrupción al futuro de la democracia?

-El objetivo central del Estado es traducir las preferencias sociales en políticas públicas. La corrupción sustituye ese objetivo por el de satisfacer los intereses de grupos o individuos con mayor acceso a los niveles de decisión del gobierno. En términos políticos, el Estado se transforma en agente de intereses particulares. En términos económicos, es una mala asignación de los recursos públicos. Cuando esto se generaliza, el ciudadano común les pierde el respeto a las instituciones y termina dejando de lado obligaciones básicas de un vida en sociedad, como pagar impuestos. Es un círculo vicioso. Revertir esta situación es tal vez el mayor desafío que enfrenta el nuevo gobierno.

-Uno de los argumentos más escuchados durante la administración Menem fue que la reforma del Estado redujo la corrupción estructural. ¿Eso es así?

-Al eliminar el control que el Estado tenía sobre la mayor parte de la economía, esas reformas redujeron la potencialidad de corrupción. Pero en todos los niveles de la burocracia estatal subsisten el nepotismo, los privilegios injustificados y la discrecionalidad fiscal. Es un problema estructural. La forma en la que está organizada la administración pública nacional, provincial y municipal permite un amplio uso de poderes discrecionales, sobre todo en cuestiones presupuestarias.

-¿Qué opina del ranking de corrupción que publica Transparencia Internacional?

-No es riguroso. Se construye sobre la base de muestras estadísticas, que tienen un margen de error del cuatro o cinco por ciento; pero un punto porcentual más o menos altera la ubicación que cada país debería tener en el ranking . Desde el punto de vista científico, ese listado no tiene ningún valor. Además, al ser un índice general, no detecta las particularidades de los distintos niveles de corrupción.

-¿Cómo se corta el círculo vicioso que usted describía?

-Cambiando el sistema de incentivos en todas las ramas de la administración pública. Cuando los beneficios resultantes de desconocer una norma son mayores que los que se derivarían de su cumplimiento, lo más probable es que el sujeto desconozca la norma, salvo que sus principios éticos sean suficientemente sólidos como para sobreponerse a sus tendencias naturales. Cuando se planifica una institución pública es necesario partir del supuesto de que quien se hará cargo de ella es, desde el punto de vista moral, el peor individuo posible. Cuando el sistema de incentivos es incorrecto, el abuso de la función pública es natural.

-Es una visión desalentadora de la naturaleza humana.

-Es la misma concepción filosófica sobre la que descansa la tradición política liberal de Occidente, que establece frenos y balances al ejercicio del poder por parte de un individuo. Pero lo más importante es que provee una base científica para combatir la corrupción. Este fenómeno debe ser analizado de la misma manera en la que se estudian otros fenómenos sociales corrosivos, como la inflación. Hoy existe una vasta experiencia internacional en esta materia, que permite determinar qué medidas han sido eficaces y cuáles no.

-¿Puede dar algún ejemplo de medidas ineficaces?

-El más claro es el fracaso de las políticas represivas, que proponen agravar las penas para funcionarios corruptos.

-¿Cuáles han sido las políticas más eficaces?

-Las que combinan estos ocho elementos: un sistema informático disciplinario en cada repartición pública; agencias de investigación interna que evalúen la información relevada por dicho sistema; controles externos a cargo de representantes de la sociedad civil, que abarquen desde encuestas de satisfacción al cliente hasta comisiones de ciudadanos presentes en los organismos públicos; un proceso exhaustivo de selección de personal; indicadores de su desempeño individual y grupal; traslados periódicos del personal jerárquico a otras regiones, especialmente en el Poder Judicial; promociones y distinciones honoríficas basadas en el mérito, y, por último, cursos de capacitación y auditorías éticas. Nosotros pudimos comprobar el resultado de esta política anticorrupción en las reformas de la aduana mexicana, el poder judicial de Costa Rica, la controladuría y la policía nacional de Colombia, la Corte Electoral de Bolivia y la administración pública chilena, entre otros casos. El objetivo prioritario de esta política es la prevención.

-¿Qué es un sistema informático disciplinario?

-Un programa de computación que registra todas las faltas y conductas meritorias de cada empleado, desde las más pequeñas hasta las más importantes, asignándoles un puntaje. Cuando el empleado acumula cierto puntaje, es derivado a un examen psicológico para determinar si tiene algún desorden de conducta que inhiba su capacidad de trabajo. Es un sistema de alerta temprana. Sólo cuando el empleado alcanza un segundo puntaje preestablecido, se le da paso a una comisión disciplinaria. La policía de Nueva York tiene un sistema de este tipo desde hace algunos años. La clave está en cómo calificar las faltas: perder el arma reglamentaria es más grave que llegar tarde a una formación. La policía colombiana tenía un sistema similar, que asignaba el mismo valor a todas las faltas; esto era un incentivo negativo. Ahora está aplicando el mismo sistema de sus colegas neoyorquinos, igual que la policía de Moscú. Esto sólo exige un software sencillo; se podría aplicar aquí también.

-¿Cómo evitar que esa información sea utilizada en contra del funcionario público?

-Cuando hay estándares objetivos, monitoreados por controles internos y externos, el margen de la discrecionalidad se achica. Además, los funcionarios deben estar sometidos a un escrutinio permanente, porque es la única forma de garantizar el derecho de la sociedad a contar con una administración pública eficaz.

-¿Cómo reducir la influencia del clientelismo político?

-En primer lugar, los aspirantes a cualquier puesto de la administración pública deberían someterse a un exhaustivo proceso de selección. Si esto hubiera ocurrido en el PAMI, probablemente el interventor que estaba casado con una prestadora del sistema ni siquiera habría sido designado. También deberían existir indicadores para medir la productividad del trabajo individual y grupal en cada repartición, similares a los que emplea el sector privado. Esto se hace en Gran Bretaña, Nueva Zelanda y Australia; Costa Rica y Colombia lo están implementando. Estas medidas prácticamente eliminan la influencia de los contactos políticos en la carrera de funcionario público.

-¿También se elevan los sueldos?

-Para ser efectivos, el aumento de sueldos y las bonificaciones especiales deben estar asociados con una mejora comprobable del desempeño. En el Poder Judicial argentino existe una gran resistencia a la adopción de esta clase de indicadores, como la cantidad de casos despachados, la estimación de los tiempos procesales y las causas pendientes. Estos criterios se usan en el País Vasco, y a pesar del estado de guerra interno de esa región, su poder judicial funciona adecuadamente.

-¿Qué opina de las oficinas de ética pública?

-Sólo sirven en la medida en que definan la aplicación de los ocho criterios que mencionábamos antes. Si pretenden controlar a todos los funcionarios públicos, están condenadas al fracaso. Es imposible que una sola repartición posea todos los medios y conocimientos necesarios para evaluar el desempeño de cada área de gobierno. Esta tarea debe estar a cargo de comisiones especializadas, como la Public Service Commission de Nueva Zelanda.

-¿Los países latinos son más propensos a la corrupción que los anglosajones?

-No existe el determinismo cultural. En los Estados Unidos también hay corrupción, aunque más a nivel estatal o municipal que federal. Lo que existen son patrones institucionales, que sin duda tienen una gran inercia histórica. Alberdi se inspiró en la Constitución norteamericana, pero hay un gran divorcio entre esa filosofía constitucional y el uso efectivo del poder en los países latinoamericanos. Sin embargo, la inercia histórica se puede vencer.

Estilo japonés

"CONSIDERANDO el sentido del honor que existe en ese país, ser trasladado a un pueblo lejano es una verdadera humillación", dice Buscaglia. El experto argentino se refiere a una de las modalidades que el sistema judicial japonés emplea para sancionar a los malos jueces. "En la comunidad local todos saben que ese magistrado está allí porque tuvo un mal desempeño en su anterior destino -agrega-; obviamente, no se trata de delitos, sino de una performance técnica muy pobre." Para agravar su humillación, el funcionario es obligado a tomar clases de derecho con otros jueces. Al mismo tiempo, esta tarea de capacitación tiende a garantizar que su traslado no sea también un castigo para los habitantes de la localidad en la que debe cumplir sus nuevas tareas. Los jueces más capaces también son trasladados, en este caso a jurisdicciones más importantes, y con mejores sueldos. "Esta política de traslados sistemáticos apunta a quebrar las posibles redes de connivencia entre los magistrados, los empleados del juzgado y los intereses económicos locales -dice Buscaglia-; Francia adoptó este modelo, que también podría ser muy eficaz en América latina."

Perfil

• Edgardo Buscaglia nació en la ciudad de Buenos Aires en 1958.

• Como asesor del Banco Mundial, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y de otras instituciones, participó en las reformas administrativas anticorrupción realizadas en Bolivia, Colombia, Ecuador, Eslovaquia, Guatemala, Guyana, Honduras, México, Paraguay, Perú, Polonia, República Checa, Rusia, Uganda, Venezuela y Zimbabwe. En la Argentina fue asesor del Consejo de la Magistratura y del Ministerio de Justicia.

• Se recibió de licenciado en economía en la UBA en 1984. Luego obtuvo un doctorado de jurisprudencia en la Universidad de California, en Berkeley, y un PhD de Economía en la Universidad de Illinois Urbana Champaign.

• Es investigador senior de la Hoover Institution (Universidad de Stanford).

• En el mundo académico se lo reconoce como el iniciador de un nuevo campo de estudios: law & economics in developing countries (economía y derecho en países en vías de desarrollo).

Por Por Claudio Iván Remeseira <br/> Especial para <em> La Nación </em>

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