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La ley de educación y la ilusión de las palabras
Por Enrique I. Groisman Para LA NACION
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La reciente ley de educación ha dispuesto reimplantar los tradicionales ciclos de enseñanza primaria y secundaria, suprimiendo la desafortunada clasificación del sistema precedente.
Este cambio constituye uno de sus aspectos positivos, como también lo son los principios y propósitos que enuncia y los derechos que reconoce. Sin embargo, en contraste con la profusión de lenguaje con que estos últimos están expresados, su contenido normativo es sorprendentemente escaso.
El inconveniente que esto implica consiste en crear la ilusión de que son las palabras de la ley las que producen los cambios que proclaman, en lugar de confiar en la acción cotidiana, prolongada y consecuente.
Por una parte, es obvio que las palabras no bastan; por otra, no es necesario que una ley de educación lo proclame para que se asigne a los docentes una retribución digna y una formación adecuada, ni para brindar a los alumnos una educación de calidad (suponiendo que esté definido lo que esto significa).
No por repetir veinticuatro veces "garantizar" y doce "asegurar", la ley habrá de lograr tales resultados, pero ya que optó por intentarlo, por lo menos debió haber utilizado un lenguaje más preciso.
Esos verbos, que parecen constituir una obsesión del legislador, tienen en su texto acepciones diferentes. Así, "garantizar" significa para la ley "responsabilidad asignada a algún órgano estatal" (artículos 2, 4, 6, 9, 11, 12, 22, 27 y 80); "propósito de alguna de sus normas" (artículos 44, 46, 50, 53, 56, 74 y 85; "función asignada a un órgano" (artículos 40 y 81), y hasta un sinónimo de "permitir" (artículo 141). A su vez, "asegurar" significa un propósito perseguido por la ley (artículos 21, 51, 56, 80, 85, 91 y 114); una garantía (artículo 121), y también una obligación impuesta por la ley a los padres, madres y tutores/as de los estudiantes: "asegurar la concurrencia de sus hijos/as o representados/as a los establecimientos escolares para el cumplimiento de la escolaridad obligatoria" (artículo 129).
Para colmo, la aparente sinonimia con que se emplean estos verbos es desmentida cuando se los usa como si significaran cosas diferentes: "Las políticas de promoción de la igualdad educativa deberán asegurar las condiciones necesarias para la inclusión, el reconocimiento, la integración y el logro educativo [...]" y "el Estado asignará los recursos presupuestarios con el objeto de garantizar la igualdad de oportunidades [...]" (artículo 80).
En forma reiterada, a veces redundante y en algunos casos obvia, la ley proclama que "la educación y el conocimiento son un bien público y un derecho personal y social, garantizados por el Estado" (art. 2), que "el Estado garantiza el ejercicio del derecho constitucional de enseñar y aprender" (art. 6) y que "el Estado garantiza el acceso de todos/as los/as ciudadanos/as a la información y el conocimiento [...]" (art. 7).
Podría esperarse que el lenguaje fuera más cuidadoso al referirse a los fines, objetivos y criterios, pero no es así: el artículo 11 enumera los dos primeros sin diferenciarlos, pero el 20 se refiere sólo a los objetivos y, para completar la confusión, el 30 establece una "finalidad" ("habilitar a los/las adolescentes y jóvenes para el ejercicio pleno de la ciudadanía [...]") que está claramente comprendida en lo que el inciso a) describe como un "objetivo", sinonimia que se vuelve todavía más confusa cuando el artículo 46 se refiere a "objetivos y criterios". (Al menos esas palabras figuran en el diccionario, lo que no ocurre con "priorizando" (artículo 85 inciso f).
Pero, a pesar de su gravedad, las imprecisiones y errores de lenguaje (sólo algunos de la cuales se han señalado), no constituyen el peor defecto de la ley. Lo es, en cambio, su casi total ausencia de operatividad.
Dice crear un órgano -el Instituto Nacional de Formación Docente- pero no lo hace, ya que se limita a enumerar las tareas por las cuales sería "responsable", entre las cuales no se cuenta la de formar docentes, pero sí la de "instrumentar un fondo de incentivo para el desarrollo y el fortalecimiento del sistema formador de docentes". Nada dice acerca de los órganos que dirigirán ese instituto ni de su naturaleza jurídica ni sobre el origen de ese fondo, para cuya administración no establece requisitos ni controles.
Algo más explícita (pero también insuficiente) es la creación del Consejo Federal de Educación, al que el artículo 116 caracteriza como "organismo interjurisdiccional, de carácter permanente, como ámbito de concertación, acuerdo y coordinación de la política educativa nacional [...]".
Digo que es insuficiente porque, si bien describe sus órganos, omite establecer los requisitos para adoptar sus decisiones. Si nos atenemos a la descripción transcripta parece que éstas deberán ser producto del consenso, o sea, unánimes. Sin embargo, el artículo 118 da pie para interpretar que podrán adoptarse por mayoría e imponerse a los disidentes "cuando la Asamblea así lo disponga". Pero para ello sería necesaria la previa adhesión de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, requisito que no está previsto en la ley.
Aun cuando se sortearan estas dificultades cabría objetar que el Estado Nacional quede sometido a las decisiones del Consejo Federal, en detrimento de las atribuciones que la Constitución otorga al Congreso (artículo 75, inciso 19).
En contraste con tantas indefiniciones o inadvertencias en temas esenciales, la ley se detiene en obviedades como la de establecer entre los deberes de los alumnos los de "estudiar y esforzarse", "participar en todas las actividades formativas y complementarias" y "asistir a clase regularmente y con puntualidad" (artículo 127, incisos a, b y f).
Es evidente que "participar" quiere decir allí algo diferente de "participar en la toma de decisiones [...]" (art. 126 inciso i), pero tampoco se aclara en qué consiste.
Dados sus diferentes significados y las diversas prácticas a las que alude, la vaguedad de su enunciado es susceptible de producir problemas de interpretación que hubieran podido evitarse con una formulación más precisa. En particular, hubiese sido útil que el legislador estableciera una pauta para comprender qué entiende por "participación" -por ejemplo- en el nivel inicial, que comprende desde los 45 días hasta los cinco años de edad.
Tampoco se encuentran definidos los titulares de lo que la ley denomina "responsabilidades": el artículo 4 proclama de modo solemne la "responsabilidad principal e indelegable de proveer una educación integral, permanente y de calidad [...]", pero la asigna indistintamente al Estado Nacional, a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires", a quienes el artículo 6 agrega "los municipios, las confesiones religiosas reconocidas oficialmente y las organizaciones de la sociedad, y la familia, como agente natural y primario".
En otros casos también se asigna a un órgano la responsabilidad "principal" sin aclarar qué otro la tendría como accesoria (art. 94). A veces se encomienda al Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología la "responsabilidad de definir las medidas necesarias [...]", pero "en acuerdo con el Consejo Federal de Educación", como si se tratara de dos partes contratantes y olvidando que lo integra y preside, de donde parece resultar que -a pesar de ello- no estaría obligado por sus decisiones.
En fin, cabe esperar y desear que la suma de defectos e imprecisiones de esta ley (que repite en gran parte los de su predecesora y que, inexplicablemente, se denomina "de educación nacional" y no "nacional de educación"), no constituyan un obstáculo insalvable frente a los esfuerzos que todos los actores sociales involucrados tenemos el deber de empeñar, para que puedan alcanzarse los objetivos que proclama.
