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Las bancas de los senadores
Félix V. Lonigro Para LA NACION
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La sanción de la ley de medios volvió a poner en primera plana el debate acerca de la representatividad o la legitimidad de los legisladores respecto de quienes los eligen. Me refiero a la actitud de algunos senadores de la oposición que votaron en favor de la ley referida y dejaron un manto de sospechas sobre la existencia de extorsiones y otros métodos tendientes a captar voluntades díscolas. Estas situaciones, que no son nuevas en nuestro país, merecen un análisis técnico-constitucional para entender cómo funciona el sistema. Si bien técnicamente estos abruptos cambios de opinión, o bien los pases entre bloques legislativos, están permitidos, sería necesario analizar si la cuestión no debería ser abordada por la reforma política de la que también se está hablando en estos días.
Se sabe que a los diputados y senadores los elige el pueblo en forma directa. A los primeros, desde 1854, y a los segundos, desde 2001, por haberse dispuesto así en la reforma constitucional del año 1994.
También se sabe que el electorado vota a partidos políticos, que son los instrumentos a través de los cuales los candidatos a ocupar cargos públicos se presentan a la elección. Y es aquí cuando resulta importante tener en cuenta otras disposiciones constitucionales y legales.
Desde la reforma de 1994, la Constitución nacional ha incorporado el artículo 38, que reconoce la existencia de partidos políticos y establece algunos de sus principales derechos y obligaciones, al señalar que son "instituciones fundamentales para el sistema democrático". Entre sus facultades, está "postular candidatos para ocupar cargos públicos electivos" (presidente, vice, diputados y senadores). Si bien el texto constitucional no aclara si esa facultad es exclusiva de los partidos políticos, sí lo hace la ley 23.298, que los regula y les confiere el monopolio. En este sentido, la ley constituye una reglamentación del artículo 38 de la Constitución nacional.
Los candidatos a ocupar cargos públicos sólo pueden ser presentados por los partidos políticos previamente reconocidos por la justicia electoral. En el caso de los legisladores, ¿significa esto que las bancas pertenecen a los partidos políticos?
Aunque aparentemente parezca que sí, aquí hay que diferenciar la situación de los diputados y la de los senadores. Los diputados representan a toda la población del país, mientras que los senadores, a las unidades federativas (provincias y ciudad de Buenos Aires). Las bancas de los diputados no pertenecen a los partidos, sino a la población a la que representan (aunque el vehículo para acceder a las bancas sean las agrupaciones políticas). Pero la situación de los senadores parece ser diferente.
La reforma de 1994 ha modificado el régimen de los senadores nacionales (cantidad, modo de elección, duración del período y renovación de la Cámara). El artículo 54 dispuso que el Senado se compondría de tres senadores por cada provincia y tres por la ciudad de Buenos Aires, elegidos en forma directa y conjunta, "correspondiendo dos bancas al partido político que obtenga el mayor número de votos y la restante al partido político que le siga en número de votos".
Como se desprende de la letra del texto transcripto, las bancas de senadores pertenecen a los partidos políticos. Si bien representan los intereses de la provincia cuyo pueblo los elige, no parece que los partidos sean sólo vehículos de acceso a las bancas -como ocurre con los diputados-, sino sus verdaderos titulares, motivo por el cual si un senador que llegó a ocupar una banca a través de un partido político decide cambiar de bloque expresamente, debería renunciar al cargo para que un suplente de la lista del partido político al que pertenece la banca, la ocupe en su lugar.
Insisto en que esto es diferente de la situación de los diputados nacionales, quienes tranquilamente podrían efectuar este tipo de pases, aunque ello sea moralmente reprochable, ya que se considera que el pueblo los ha elegido a ellos, y no al partido que los ha llevado a ocupar el escaño.
Lo mismo ocurre si un senador no está de acuerdo con la decisión de su bloque de votar en un sentido u otro. En este caso, lo lógico también sería que renunciara a su banca y la dejara libre para que el partido político lo reemplazara.
De cualquier manera, más allá de este análisis teórico, indudablemente, la situación es complicada porque aun cuando el partido político damnificado le exija la renuncia al senador díscolo, no hay manera de obligarlo a dejar la banca, ya que si se recurre a la Justicia, es muy dudoso que un juez pueda ordenárselo. ¿Podría el partido político al que pertenece echarlo de su banca? No, porque el único procedimiento constitucionalmente previsto para remover a un legislador nacional (diputado o senador) es el voto destituyente de sus propios pares, quienes podrían argumentar para ello que el legislador que ha traicionado al partido titular de la banca ha incurrido en "inhabilidad moral sobreviviente" a su incorporación, en los términos del artículo 66 de la Constitución nacional. Pero esto tampoco es fácil de lograr, porque para ello se necesita el quórum de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara a la que pertenece.
Es indudable que esta cuestión debería formar parte, en la agenda política, del listado de temas por resolver, pero me temo que la reforma política que podría presentarse en los próximos días no resultaría suficiente para corregir estos problemas de legitimidad legislativa, porque para ello sería necesaria una reforma constitucional.
