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Ley de tierras, una profecía autocumplida
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La Ley N° 26.737 denominada “Régimen de Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de las Tierras Rurales” fue sancionada el 22 de diciembre de 2011. Si bien fue derogada por el artículo 154 del DNU 70/2023, “Bases Para la Reconstrucción de la Economía Argentina”, aún se mantiene vigente, en virtud de un amparo en el cual se dictó una medida cautelar por la cual se suspende la entrada en vigor del mencionado artículo. Actualmente, dicha medida cautelar se encuentra bajo revisión de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
La Ley de Tierras impone severas restricciones a la adquisición de tierras rurales por parte de personas extranjeras. En particular: (i) establece un 15% como límite a toda titularidad de dominio o posesión de tierras rurales en el territorio nacional, provincial, departamental o municipal; (ii) en ningún caso las personas de una misma nacionalidad extranjera, podrán superar el 30% del porcentual indicado en el punto anterior; (iii) los titulares extranjeros no podrán adquirir más de 1000 hectáreas en zona núcleo cada uno, o su equivalente a ser establecido por las provincias; y (iv) los titulares extranjeros no podrán adquirir tierras que contengan o sean adyacentes a cuerpos de agua de envergadura y permanentes.
Analicemos ahora el contexto en el que fue sancionada, así como sus consecuencias y las limitaciones que ha impuesto al desarrollo productivo del país. Tal como ya lo hemos señalado anteriormente, muchos de los obstáculos advertidos en su oportunidad no solo persisten en la actualidad, sino que sus consecuencias se han profundizado. La Ley de Tierras fue sancionada sin consultar a los actores involucrados, sin informes, y sin diálogo con las provincias. De hecho, la propia Ley ordena la realización de un censo registral posterior a su entrada en vigencia, lo que evidencia la falta de información sobre la cual se creó.
El resultado del censo posterior indicó que alrededor del 5% de las tierras rurales estaban en manos extranjeras, muy por debajo del límite del 15% que establece la Ley. Es decir, se diseñó una política pública costosa, burocrática e intrusiva para abordar un problema sobre el cual inicialmente no se contaba con información, y que, una vez relevada -después de sancionada la Ley-, demostró no existir. Motivo por el cual la Ley incurre en una arbitrariedad evidente en el diseño de sus restricciones que carecen de correlato con la situación existente y sin atender las particularidades productivas y geográficas de cada región del país.
Asimismo, resulta difícil identificar con claridad a quién busca beneficiar o proteger. Desde el punto de vista práctico, perjudica al dueño de la tierra, que ve restringida su capacidad de vender libremente, y perjudica a la población, que se ve privada de la actividad económica que la inversión extranjera generaría. Un capital extranjero que compra tierras invierte en infraestructura, contrata personal, paga impuestos, dinamiza economías locales.
Por otro lado, la Ley de Tierras continúa presentando las mismas imprecisiones que fueron identificadas anteriormente, sin haber obtenido respuestas durante estos años, y que crean incertidumbre en los extranjeros que quieren invertir en el sector, y por lo tanto los desmotiva a invertir en el país. Esta falta de claridad parece responder, en gran medida, al desconocimiento del sector por parte de quienes redactaron la norma. Entre ellas, pueden señalarse las siguientes: (i) Se establece un umbral del 51% para considerar a una sociedad como extranjera en función de la participación de capital extranjero, pero en otro pasaje del mismo artículo parece bastar con superar el 25%. (ii) No está claro si la normativa aplica ante operaciones “aguas arriba”, es decir, cambios de control en los accionistas de la sociedad propietaria de tierras rurales que no implican ninguna modificación directa en el país. (iii) Respecto de operaciones donde las tierras representan una parte menor del patrimonio de la sociedad objeto de la transacción, no se especifica si la nulidad alcanzaría a toda la operación o solo a la porción vinculada a la tierra. (iv) Las sociedades que cotizan en bolsa se enfrentan a una situación especialmente compleja, ya que es prácticamente imposible determinar con precisión la nacionalidad de sus accionistas, y los cambios de titularidad son ajenos a su control y, muchas veces, incluso a su conocimiento. (v) Respecto de la prohibición absoluta para extranjeros de adquirir tierras a la vera de cursos de agua permanentes y de envergadura, la Ley delega la determinación en las autoridades provinciales de aguas, lo que genera un marco normativo incierto.
En cuanto a las consecuencias prácticas derivadas de la Ley de Tierras, aún perdura la complejidad que introduce en operaciones donde las tierras rurales no son el activo principal, por ejemplo, en esquemas de integración vertical donde se utilizan para el abastecimiento de insumos o como localización de plantas o depósitos. Aun cuando estas tierras representen una porción mínima de la transacción, el riesgo de sanciones previstas por la Ley de Tierras, obligan a estructurar operaciones innecesariamente complejas -como separar el activo rural, con todo el costo impositivo y logístico que ello implica-.
Asimismo, sectores industriales estratégicos que dependen del acceso a la tierra como parte esencial de su modelo productivo -como la industria forestal, vitivinícola o agroindustrial- han visto limitada su capacidad de expansión. En muchos casos, los principales operadores extranjeros ya superaban los límites legales al momento de entrada en vigencia de la norma, por lo que quedaron virtualmente imposibilitados de crecer, aun cuando su actividad genere empleo, infraestructura y exportaciones.
Además, se ve limitado el financiamiento por parte de bancos de capital extranjero, que se muestran reticentes a aceptar campos como garantía ante la incertidumbre sobre su eventual adquisición en caso de incumplimiento.
A ello se suma el costo burocrático que implica la creación del Registro Nacional de Tierras Rurales, con una carga administrativa pesada, demoras y sobrecostos que solo alejan más al inversor productivo.
La Ley de Tierras supuso, para el sector agropecuario, una limitación directa a sus posibilidades de desarrollo, especialmente en aquellas regiones donde es evidente que se requieren grandes inversiones para poner en valor tierras subexplotadas. Paradójicamente, en muchas de estas zonas -como el valle medio del Río Negro- la inversión privada nacional ha sido históricamente escasa o inexistente, y sin embargo, el marco legal vigente impide que inversores extranjeros intervengan.
Muchas tierras rurales en la Argentina requieren inversión intensiva para pasar de improductivas a productivas. Los propietarios nacionales muchas veces no tienen acceso al capital o al know-how necesario. La Ley, al bloquear el acceso de extranjeros, congela grandes extensiones de tierra en estados de subutilización crónica. Y no solo desalentó la inversión extranjera genuina, sino que también afectó la transparencia de las transacciones vinculadas al sector rural. Generó incentivos para estructuras informales o simuladas, como contratos privados, testaferros, usufructos atípicos o fideicomisos no inscriptos.
Por otra parte, resulta difícil justificar que se fomente activamente la inversión extranjera en sectores como la minería, el petróleo, o el gas -con mecanismos de incentivo como el Régimen de Incentivo para Grandes Inversiones (RIGI)-, mientras se mantienen vigentes restricciones en actividades como la agroindustria o la forestación, precisamente donde la Argentina posee ventajas competitivas naturales y capacidad instalada. Transmite un mensaje contradictorio al mercado internacional respecto a su apertura a la inversión extranjera, afecta la calificación país y la evaluación de riesgo legal y regulatorio.
Por último, desde una perspectiva legal, podría cuestionarse la constitucionalidad de la Ley de Tierras. En primer lugar, por violación del principio de igualdad consagrado en los artículos 16 y 20 de la Constitución Nacional, que garantiza a los extranjeros los mismos derechos civiles que a los ciudadanos argentinos. La Corte ha admitido restricciones únicamente en situaciones excepcionales, específicas y fundadas, pero no autoriza una discriminación estructural y permanente. En segundo lugar, la Ley invade competencias no delegadas por las provincias al Gobierno Nacional. La facultad de regular el uso del suelo y la propiedad inmobiliaria rural es una potestad local. ¿Por qué el gobierno nacional debería determinar cuántas hectáreas puede comprar un extranjero en Catamarca? La norma fue impuesta lesionando el federalismo consagrado en el artículo 121 de la Constitución.
En síntesis, la Ley de Tierras, dictada para resolver un problema inexistente, no ha hecho otra cosa que entorpecer el desarrollo nacional. A lo largo de los años, seguimos observando que los obstáculos e incertidumbres en torno a la Ley no han sido resueltos, de hecho, muchos de los aspectos señalados en este artículo ya habían sido identificados en nuestras publicaciones de 2011 y 2016, y aún permanecen sin solución. Es momento que la Corte Suprema de Justicia acelere sus tiempos y confirme la validez del DNU 70/2023 que derogó esta perniciosa Ley o que el Congreso derogue esta normativa y que los gobernadores asuman un rol protagónico en el debate, ya que su derogación podría traducirse en beneficios sustanciales para las provincias.
Miembros del estudio jurídico Pérez Alati, Grondona, Benites & Arntsen
