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Leyes fundamentales
Se sabe que la acción política circula en diferentes niveles. Si, en una primera aproximación, podemos observar las idas y vueltas del Gobierno en materia de política exterior (deuda incluida), en un estrato más profundo es fácil comprobar cómo determinadas estructuras ofrecen una constante resistencia frente a cualquier intento de reforma. En un primer escalón hay agitación y nuevas orientaciones; más abajo, en cambio, las cosas son mucho menos flexibles (conservadoras, si se quiere, en el peor sentido).
Estas reflexiones vienen a cuento porque, según se ha anunciado, este mes se comenzaría a discutir una nueva ley de coparticipación federal. En el caso de que estos propósitos lleguen a buen puerto estaríamos, pues, en el umbral de un debate trascendente. Si bien solemos percibir las transformaciones que asoman en la superficie, nos cuesta más trabajo entender qué se puede hacer en el terreno donde el poder hunde sus raíces. Tal es el campo que configura el régimen federal.
Desde hace un tiempo, la Argentina está gobernada por dos sistemas paralelos. Por un lado, el régimen presidencial previsto por la Constitución nacional, con un poder legislativo dividido en dos ramas; por otro, el régimen confederativo de los gobernadores que, cuando les toca actuar, lo hacen, de hecho, en una asamblea no prevista en nuestro ordenamiento constitucional, para fijar el alcance (y, sobre todo, los condicionamientos) de los llamados pactos fiscales. Hemos visto esta disposición de las cosas en varias oportunidades en el curso de las administraciones de Carlos Menem y Fernando de la Rúa.
Esta manera de resolver (o de no resolver) el gran problema del reparto de los recursos públicos conforma, lamentablemente, una regresión. No es eso lo que la Constitución pretende, pues nuestra Carta Magna impone desplazar el poder del lugar donde mandan los gobernadores para ubicarlo en las instancias nacionales correspondientes a las cámaras de Diputados y de Senadores. Una de las claves que diferencian al Estado federal de la confederación de Estados reside, precisamente, en este punto.
Pero, además, este panorama se agrava en nuestro país por otras dos razones concomitantes. Primero, porque en estos años estamos sufriendo los efectos negativos de una errónea política de descentralización. A los apurones devolvimos a las provincias una serie de atribuciones en materia de educación y salud (dimensiones cruciales en una política que busca desarrollar criterios de igualdad), sin disponer de los recursos humanos y organizativos para consumar tal objetivo. De resultas de este reformismo mal entendido, nos hemos quedado con una descentralización sin asidero. Los efectos están a la vista: basta con echar una mirada a los números que arroja la práctica de la ley federal de educación Ña diez años de haber sido sancionadaÑ para percatarse de que este tipo de federalismo educativo, lejos de dar una batalla eficiente por la equidad, reproduce, salvo excepciones, la desigualdad.
En segundo lugar, las malformaciones se acentúan porque, debido al método de distribución de recursos previsto por la coparticipación federal, un gran número de gobernadores se ha transformado en administradores de un gasto que no recaudan y del cual no están obligados a rendir cuentas al gobierno nacional. Si dejamos de lado el conjunto de las provincias grandes y medianas (cuyo nivel de tributación interna es algo mayor), las restantes operan como sucursales del poder central: reciben el dinero que les corresponde en materia de coparticipación (en algunas, superior al 80% del total de sus recursos), y asignan el gasto de acuerdo con lo que dispone la legislatura respectiva.
En muy pocas de estas circunstancias se perfecciona el vínculo republicano que propone la teoría del federalismo: proximidad entre los ciudadanos y el gobierno representativo, ciudadanía fiscal (pues esos ciudadanos deberían tributar según el principio de no taxation without representation ), responsabilidad, en fin, de los gobernantes y consiguiente control por parte de los gobernados. En realidad, lo que solemos transitar es el camino inverso. No hay, en rigor, proximidad ciudadana y consiguiente control de recursos en las provincias, sino distancia y desconocimiento por parte de esa misma ciudadanía de lo que se hace con el dinero que el gobierno nacional envía todos los meses a las provincias.
Este es el caldo de cultivo más eficaz para producir un permanente desvío de fondos. ¿Qué pasa, en efecto, si la voluntad clientelista y el afán de garantizar sufragios favorables al gobierno provincial de turno, por medio de dádivas, prebendas y distribución de cargos, termina prevaleciendo sobre la exigencia de volcar recursos para el desarrollo de la educación, la salud y la lucha contra la extrema pobreza?
Acontece, por cierto, lo que vemos día tras día: una inversión de prioridades según la cual es más importante tener los mecanismos de poder bien aceitados para asegurar la supervivencia de las hegemonías provinciales que mejorar la educación popular, como diría Sarmiento, de esos hijos de las provincias argentinas. Gran parte de ese ejército de las sombras que hoy puebla las ciudades ricas del país proviene, sin duda, del desempleo que impulsa las migraciones internas; pero también esa marcha silenciosa de la pobreza, en procura de un mejor horizonte, se origina en el desamparo a que conduce una política de clientelismo exacerbado, donde más vale comprar un voto que crear las condiciones para el desarrollo humano de vastos sectores de la población.
En el trasfondo de la discusión en torno de la coparticipación federal estos temas posiblemente tengan tanta relevancia como el choque que habrá de producirse entre el liderazgo del Gobierno (si quiere generar cambios constructivos) y las resistencias de las viejas oligarquías aliadas en el marco del Partido Justicialista. Habrá que seguir de cerca estos acontecimientos y no engañarse con las cortinas de humo (o falsos reformismos) que, de tanto en tanto, se difunden por el país. Si nos atenemos a los anuncios, en esta semana se insinúa otra ola de reformas constitucionales en las provincias. ¿De qué vale, empero, reformar una constitución cuando el Estado, con sus defectos y carencias, sigue siendo el mismo? ¿De qué vale reescribir las normas sin el apoyo de una administración capaz de recaudar sus propios recursos, de fijar su presupuesto de gastos e inversiones, de organizar una carrera burocrática basada en el mérito y de eliminar la corrupción que supura, sin dar respiro, en las fuerzas de seguridad?
Una cosa es escribir constituciones; otra, muy distinta, es organizar administraciones. Esa era, en definitiva, la obsesión de Juan Bautista Alberdi, quien conocía al dedillo las limitaciones de una constitución que gira en el aire, sin agarraderas en la realidad. Al cabo, esto es lo que la coparticipación federal pone en juego. Por eso se trata de una ley fundamental.
