Los cambios pendientes en la gestión impositiva

La evasión tributaria es, junto con la ineficiencia en el gasto público (tanto social como institucional), el más grave problema económico, social y cultural de nuestro país. Resulta oportuno revisar sus efectos, sus características y las posibles líneas de acción.

La alta evasión es letal en sus efectos puramente económicos por muchas razones. Entre ellas, las consecuencias del continuado endeudamiento público derivado del déficit fiscal, con la consiguiente vulnerabilidad de la economía nacional y los sobrecostos financieros; los efectos perversos de la deslealtad comercial y cívica de los evasores sobre las empresas y ciudadanos cumplidores, y la pérdida de competitividad de los buenos pagadores, como consecuencia de tasas impositivas mucho más altas de las que serían necesarias en un escenario de bajo incumplimiento.

Es grave también su impacto social, puesto que el gasto público es una herramienta central de las políticas de equidad, que aseguran igualdad de oportunidades y redistribución de ingresos. Resulta evidente que la evasión atenta contra estas políticas, las que más sufren -junto con la inversión en infraestructura- los límites al financiamiento estatal. La alta evasión tambien impide llevar adelante políticas activas de promoción y aplicar políticas antidumping, puesto que no se pueden financiar y la Aduana no controla adecuadamente las importaciones.

Sus consecuencias culturales bloquean los caminos hacia el progreso, la ciudadanía política y la solidaridad social. Cuando dedicarse a estafar al fisco y al resto de la población resulta una actividad rentable e impune, el trabajo honesto, la responsabilidad cívica y el compromiso con los humildes resultan opciones casi heroicas. No hay argumento válido para quien no paga, pues viola una ley. Siempre se intentarán coartadas: que el gobierno no es bueno, que el gasto es improductivo, que la recesión... Se debe reconocer, sin embargo, que la presión legal es alta para los que pagan.

Progresos limitados

El contrabando y la evasión tributaria son problemas histórico-estructurales de la sociedad argentina.

La situación se agravó hasta límites desconocidos como consecuencia de la crisis inflacionaria e institucional (1975/1990). En 1989 se recaudaba sólo 1 de cada 3 australes en IVA; la evasión alcanzaba al 66% de la recaudación potencial, cuando en los países avanzados no excedía el 10 o 20%. El impuesto a las ganancias representaba menos del 0,5% del PBI, cuando en Brasil y Chile oscilaba entre el 3,5 y el 5%. El total de lo recaudado en el nivel nacional sumaba un 10,6% del PBI (hoy es 15,6 por ciento).

Desde el abismo de 1989 ha habido una fuerte recuperación, explicada por estabilidad monetaria (eliminación del impuesto inflacionario), crecimiento económico, medidas de política (aumento de la presión legal y eliminación de una veintena de impuestos distorsivos) y progresos en la administración tributaria. Los resultados han sido notables, pero no debemos engañarnos acerca de la seriedad de los problemas subsistentes porque la evasión sigue siendo muy alta y volvió a aumentar luego de la crisis del tequila.

La evasión en IVA se había reducido a casi la mitad, con un mínimo del 35% en 1992. Luego volvió a aumentar hasta alcanzar cerca del 50% durante el tequila, con una parcial recuperación posterior (en 1997 orilló el 40%). La recaudación del impuesto a las ganancias se multiplicó por cinco, en términos de PBI, pero el 2,6% actual apenas representa la mitad de lo que obtienen los países latinoamericanos mencionados.

Está claro, entonces, que el gran esfuerzo de dotación de recursos y el rediseño institucional y normativo de la DGI y de la Aduana, que ha culminado con la constitución de la AFIP, no han producido aún el cambio estructural necesario.

Construcción institucional

Varias son las razones que pueden explicar la situación, así como las cuestiones que se deben considerar para modificarla.

1. Características de la gestión: cuatro responsables tributarios se han turnado contra sólo dos ministros de Economía, desde el inicio de la convertibilidad (un promedio de gestión inferior a los 2 años). En Chile, la conducción tributaria no ha cambiado desde la restauración democrática (1990). Sin firmeza, coherencia y continuidad en el compromiso del mas alto nivel político y, a la vez, máxima profesionalización de la administración, no será posible seguir avanzando.

2. Necesidad de reformas normativas tributarias que cierren caminos de elusión y permitan administrar mejor el sistema, como los que la Cámara de Diputados ya aprobó y el Senado está a punto de sancionar. En igual sentido debe operar la tendencia hacia una mayor simplicidad administrativa del régimen tributario.

3. Reformas adicionales necesarias en el sistema judicial y en el orden penal tributario, además de las que eventualmente se pudieran agregar para reforzar las atribuciones y la eficacia sancionatoria de la AFIP, orientadas a asegurar un más efectivo cobro de las deudas y un más rápido castigo a los incumplidores (los casos más resonantes son, hasta el momento, los de grandes defraudadores; todavía no aparecen los grandes evasores).

4. Necesidad de persistir más agresivamente en el cambio cultural y de gestión de la AFIP. Diseño de organización adecuado, selección de recursos humanos calificados y adopción de incentivos apropiados son indispensables para evitar el voluntarismo.

5. Informatización y bases de datos eficaces: la propia operación debe contribuir a completarlas y actualizarlas. Ampliar los mecanismos que permitan hacer inteligencia impositiva.

6. Demoras en la coordinación federal entre la AFIP y las administraciones tributarias provinciales (sobre todo en la imposición patrimonial y en IVA-ingresos brutos).

Estas son líneas de acción indispensables para reunir la "masa crítica" que haga posible el cambio estructural pendiente, sabiendo que se trata de un esfuerzo de largo plazo y que, además, de poco vale discutir sobre la equidad y eficiencia de la política tributaria mientras persistan altos niveles de evasión. La importancia de este tema, como el señalado sobre la gestión del gasto público (en particular para las políticas sociales) exigen su inclusión en la agenda de las "políticas de Estado": se requiere su discusión para la construcción de consensos básicos.

El impacto local de la crisis mundial refuerza la urgencia, al preverse una reducción en el ritmo de crecimiento estimado para 1999, que podrá afectar la recaudación nacional presupuestada. Como el propio Ministerio de Economía ha destacado que no existiría margen para un recorte adicional del gasto total, la reforma tributaria ya ha pasado por Diputados y no se puede aumentar el endeudamiento ni el déficit público (previsto en el 1% del PBI), no queda otra opción que avanzar -en todos los campos relevantes- sobre la evasión.

El autor es economista y diputado nacional (PJ) .

(*)El próximo domingo: el columnista invitado será Julio Nogués

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