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Los desafíos del gradualismo 2.0
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El año pasado se hizo un avance significativo en materia de reducción del gasto en subsidios a los servicios públicos. En términos nominales, el gasto corriente en subsidios a esos servicios se redujo un 27%, lo cual representó un ahorro de 1,5% en términos de PBI. Este año el Gobierno está decidido a continuar el ajuste, reduciendo en 0,7% las erogaciones en este rubro.
Los subsidios cruzados generados por la tarifa social han limitado el impacto del reajuste en los sectores más pobres. En verdad, este ha impactado con bastante más fuerza en las clase media y alta, aunque su efecto ha sido especialmente duro en los sectores medios bajos. Sin embargo, más allá de que la mayor parte de la ciudadanía estaba al tanto del atraso en el valor real de las tarifas públicas y de la crisis energética que había provocado, la resistencia social y política que estamos presenciando pone en evidencia la dimensión del conflicto todavía abierto por el tema tarifario.
Si esta primera etapa del gradualismo ha desatado tamañas reacciones, se puede afirmar sin temor a exageraciones que hacia adelante el avance será aún más costoso: recordemos que el objetivo del Gobierno es ir bajando el déficit primario (que no incluye los pagos de intereses de la deuda pública) en 1% del PBI por año. Este objetivo no será nada fácil de conseguir. Y no se trata solo de la volatilidad en las finanzas globales y las expectativas cambiarias, que de seguro tensionarán el acceso al financiamiento. Hay además factores domésticos que limitan la flexibilidad del resultado primario. Por ello, el nuevo objetivo del Gobierno, reducir el déficit primario en 1,1% del PBI en 2018, no será sencillo de alcanzar.
Un factor es político. El oficialismo sigue siendo minoría en el Congreso y necesita imperiosamente tejer nuevos acuerdos políticos, en particular con los gobernadores peronistas que pueden influir sobre la conducta de los diputados y senadores de sus provincias. Como ya se advierte, esta tarea se presenta muy complicada, y lo será aún más a medida que la competencia electoral para elegir el presidente del nuevo período se aproxime.
El otro factor es económico. El ajuste realizado hasta ahora se concentró en los subsidios a las tarifas, que forman parte del único ítem del gasto público que tiene un efecto regresivo sobre la distribución del ingreso: los subsidios económicos. Como es sabido, los sectores de mayores ingresos se han beneficiado en mucha mayor proporción que los sectores más humildes por la redistribución implícita en los subsidios a los precios de electricidad, gas, agua potable, combustibles, etc.
Pero de aquí en más el panorama cambia. Para seguir ajustando el gasto, el Gobierno anunció reducciones en la obra pública que afectarán las perspectivas de crecimiento y, más temprano que tarde, deberá tocar partidas especialmente sensibles para los grupos más vulnerables, con efectos redistributivos regresivos. En efecto, en la Argentina el impacto de la política fiscal sobre la distribución del ingreso es de los más progresivos del mundo emergente y similar al de los países europeos.
De acuerdo con estimaciones del CEQ (Commitment to Equity Institute) el coeficiente de Gini pasa de 0,52 a 0,32 al considerar el impacto distributivo de las acciones del sector público. Algo similar ocurre en España, Francia o Italia, y contrasta marcadamente con lo que ocurre en Brasil, Colombia o Chile. Paradójicamente, esto representa hoy una complicación ya que opera como un factor de rigidez para el objetivo de reducir el déficit de las cuentas públicas. Las pensiones no contributivas, por ejemplo, representan el 3% del PBI; mucho para la norma internacional, pero focalizadas en los sectores más postergados. Igualmente, las pensiones contributivas comparten esa característica, teniendo en cuenta nuestra situación demográfica, y tienen también un fuerte sesgo progresivo en la distribución del ingreso, a diferencia de lo que ocurre en otros países de la región, como Brasil.
Del mismo modo, los gastos en salud y educación se caracterizan por ser relativamente altos y muy progresivos, contrastando de nuevo con lo que ocurre en otros países de la región, como Colombia y Perú. Así, en el futuro próximo las tensiones entre ajuste y distribución serán más marcadas que antes. En otras palabras, no es imposible pero será muy complicado mantener el relativo equilibrio distributivo y político logrado por este gobierno en la primera etapa de gradualismo fiscal.
En particular, es muy difícil predecir cómo reaccionarán los grupos precarizados o marginados que no tienen voz institucional. En este caso el desafío que se le plantea al Gobierno no solo es negociar con los partidos políticos o los sindicatos, negociación que se ha vuelto más difícil luego de los ajustes tarifarios y el salto cambiario. También deberá hacerlo con líderes sociales que tienen "voz" por su capacidad de ocupar la "calle", pero cuya inclusión en el sistema institucional vigente es sumamente compleja de procesar. Hasta ahora al Gobierno no le ha ido demasiado bien negociando con los piqueteros: o bien ha cedido a sus principales demandas, o bien ha debido apelar a formas de represión controvertidas. El que viene será entonces un período más conflictivo en todo sentido.
Un alternativa que podría atenuar en alguna medida el dilema entre ajuste fiscal y distribución sería actuar por el lado de la tributación, incrementando, por ejemplo, los impuestos directos. Por esa vía podría avanzase en los dos objetivos. Pero nuestro punto de partida, con un Estado de tamaño europeo que provee bienes públicos de calidad cercana al promedio del mundo emergente, hace que esta opción hoy luzca incompatible con los objetivos de crecimiento. Y distribuir sin crecer es pan para hoy y hambre para mañana. Así, tampoco se vislumbra cómo podría avanzarse por este camino.
En cualquier caso, para continuar con el plan de consolidación fiscal, una segunda etapa del gradualismo debe comenzar. ¿Está la política -y en particular el Gobierno- preparada para lidiar con sus consecuencias? La respuesta todavía no la sabemos. Pero seguramente el período que resta del actual mandato presidencial será más agitado que el precedente.
Rozenwurcel es profesor titular en la Facultad de Ciencias Económicas (UBA). Albrieu es investigador asociado del Cedes
