Los DNU y el silencio

Desde fines de 2005 hasta el 2 dze diciembre de 2009, la mayoría oficialista del Congreso Nacional aprobó sin reparos todos los proyectos de ley que el Ejecutivo le envió, por violatorios que fueran de los principios esenciales de la República y el federalismo. Pero, además, previendo que el tiempo de la plena aceptación en el Congreso podía terminar, cedió a la Presidencia el poder de legislar a través de decretos de necesidad y urgencia (DNU), más allá del sentido y alcances del artículo 99, inciso 2, de la Constitución.

Dicha norma dispone: "El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso, bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia". Como se advierte, esta última parte de la norma constituye una excepción a la prohibición de legislar por decreto establecida en el mismo artículo, que representa una piedra basal de la República.

Como toda disposición que introduce una excepción a normas constitucionales, la facultad que el artículo 99 concede al Ejecutivo se debe interpretar de modo restrictivo. Ningún juez ignora este principio de la hermenéutica; tampoco lo ignoran los estudiantes de Derecho. Esa facultad excepcional sólo puede ser ejercida cuando el caso que la norma describe se configura plenamente, sin lugar para dudas.

De modo que, en primer lugar, corresponde analizar con rigor si al tiempo de ser dictado un DNU existía un impedimento real, insalvable, absoluto, para que el Congreso tratase el tema, y si éste debía resolverse sin demora. Y si se concluye que dicho impedimento y esa urgencia no existieron, corresponde la declaración de invalidez del DNU en el Congreso, o la declaración de inconstitucionalidad si el caso se plantea en la Justicia.

Así lo resolvió la Corte Suprema en el caso Verrocchi el 19-8-1999 ( La Ley , 2000-A-85) cuando señaló que, para convalidar un DNU, "corresponde descartar criterios de mera conveniencia ajenos a circunstancias extremas de necesidad, puesto que la Constitución no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o una decisión más rápida por medio de un decreto". Y la Corte ejemplificó casos de imposibilidad de reunión del Congreso que permitirían convalidar un DNU: "1) Caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal. 2) Que la situación sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes".

En el mismo sentido se pronunciaron en sus excelentes y recientes fallos que impidieron la disposición de reservas del Banco Central autorizada en el DNU 2010/09 las dignas juezas María José Sarmiento, en primera instancia, y Clara Do Pico y Marta Herrera en la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo, ya que el Congreso podía reunirse por la simple convocatoria del Ejecutivo, lo que por cierto, éste no hizo; incuestionable decisión que fue sostenida luego por la jueza Claudia Rodríguez Vidal al suspender los efectos del decreto 298/10. Todas, magistradas de larga e intachable trayectoria.

Negar los estrictos requisitos de "necesidad" y "urgencia" -como lo hizo el Ejecutivo a través de sus recientes DNU- es pretender ignorar que el artículo 99, inciso 2, otorga una facultad absolutamente excepcional y es, además, contradecir la doctrina de la Corte Suprema.

Aparte de ello, y siempre en referencia a los DNU, la mayoría oficialista del Congreso sancionó en 2006 la ley 26.122, que dispone en su artículo 24: "El rechazo por ambas Cámaras del Congreso del decreto de que se trate implica su derogación". Ello significa que basta con que una sola Cámara lo apruebe, aunque la otra lo rechace, o que alguna de las cámaras no se expida sobre el tema, para que el DNU conserve vigencia de ley, que rige desde su publicación en el Boletín Oficial conforme al artículo 2 del Código Civil y artículo 2 de la ley 26.122.

La ley 26.122 no fija plazo alguno para que las Cámaras se expidan; grave vacío legal que el Congreso actual deberá corregir, siguiendo el ejemplo de los países cuya Constitución admite el dictado de estas normas, ya que en ellos se exige al Ejecutivo que convoque de inmediato al Parlamento. La norma pierde vigencia si no es convalidada expresamente por el Poder Legislativo en breve plazo a contar desde su publicación: 30 días en España y en Brasil; 60 días en Italia.

Conforme al artículo 24, nos encontramos con la irracional paradoja de que, mientras que para la sanción de una ley emanada del Congreso -con participación de cientos de legisladores- se requiere la aprobación expresa de ambas cámaras, para la aprobación y vigencia de una norma (DNU) cuyo contenido es el de una ley, dictada por una persona (el Presidente) basta con la aprobación y hasta con el silencio de una sola de las cámaras. Es así como muchos DNU jamás considerados en las cámaras duermen, a través de los años, un sueño imperturbado en el Congreso y de ese modo silencioso conservan su vigencia.

Al respecto, el legislador de 2006 ignoró que el artículo 82 de la Constitución dispone: "La voluntad de cada Cámara debe manifestarse expresamente; se excluye en todos los casos la sanción tácita o ficta".

Es indudable, entonces, la inconstitucionalidad y el absurdo de considerar suficiente para la vigencia de un DNU la aprobación o el silencio de una de las Cámaras. Lo advertía en el año 2000 la entonces diputada Cristina Kirchner, cuando presentó un proyecto de ley que, correctamente, establecía: "Conforme la prohibición prevista en el art. 82 de la Constitución nacional, todo DNU deberá, para su validez, ser ratificado por ambas Cámaras del Congreso. En caso de rechazo o falta de ratificación, se lo considerará nulo de nulidad absoluta". Y fijaba el plazo dentro del cual las Cámaras debían expedirse. Si ello no ocurría, el DNU carecía de vigencia. Pero luego, curiosamente, la ley 26.122 de 2006, que contiene la solución contraria, fue impulsada por la senadora Cristina Kirchner.

Teniendo en cuenta la amplia disposición del Ejecutivo para el dictado de DNU más allá de las exigencias de la Constitución y los anuncios provenientes de las altas esferas sobre la aplicación del veto presidencial a toda ley que sancione el Congreso contra los deseos gubernamentales, la declaración de inconstitucionalidad del artículo 24 de la ley 26.122 en sede judicial -de no mediar la reforma de la ley- representará un apoyo decisivo a la separación y el equilibrio de los poderes. La República lo agradecerá. © LA NACION

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