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Ideas

Provincias con resabios feudales

Agustina López
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5 de mayo de 2019  

En 1995, Ucrania tomó el control de Crimea, el Papa era Juan Pablo II y Microsoft lanzó el navegador web Internet Explorer. En la Argentina, Carlos Menem consiguió su segundo mandato con casi el 50% de los votos, Mauricio Macri llegó a la presidencia de Boca, Diego Maradona volvía a vestir la camiseta de ese club y en la Argentina un dólar valía un peso. Ese mismo año, Gildo Insfrán asumió como gobernador de Formosa. Antes, había tenido dos períodos como vicegobernador. Si Insfrán gana este año, para el final del nuevo período habrá pasado al frente de Formosa 28 años.

En su nuevo libro Hybrid Regimes within Democracies. Fiscal Federalism and Subnational Rentier States (Cambridge University Press), el politólogo Carlos Gervasoni dice que en la Argentina hay provincias "híbridas" cuyos regímenes oscilan entre la democracia y el autoritarismo. Se debe a que, si bien cumplen con ciertos requisitos democráticos como la realización de elecciones periódicas o el funcionamiento de sus cuerpos legislativos, el poder del gobernador está tan extendido que prácticamente no hay una oposición consolidada, existen pocos medios críticos e independientes y la alternancia en el poder es casi nula o inexistente.

Al funcionar dentro de regímenes nacionales democráticos, estos regímenes híbridos evitan actos alevosamente autoritarios como abolir las elecciones, cerrar la Legislatura o encarcelar opositores, afirma Gervasoni. La razón es que así pondrían en peligro a sus gobiernos ante la posibilidad de intervención de la autoridad nacional. De allí que recurran a tácticas antidemocráticas un poco más sutiles como, por ejemplo, alterar las reglas electorales a su favor (reelección indefinida, ley de lemas), controlar a la prensa a través de la distribución arbitraria de la pauta oficial o cooptar el Poder Judicial, enumera el experto.

Ante este disparador, la nacion consultó a especialistas y funcionarios para ensayar algunas respuestas. ¿La reelección indefinida es sinónimo de baja calidad democrática? ¿Por qué conviven provincias con gobernadores casi feudales con otras que habilitan una sola elección? ¿Qué peso tienen las provincias a la hora de evaluar la calidad republicana de un país? ¿Cómo pueden mejorarse los índices democráticos al interior de la Argentina?

Consolidados

De acuerdo a lo que expone Gervasoni, las provincias con menor calidad democrática o dudosamente democráticas son Formosa, Santa Cruz, La Rioja, San Luis y Santiago del Estero. Junto con Catamarca, las dos primeras lograron modificar sus respectivas constituciones para habilitar la reelección indefinida. La Rioja habría seguido ese camino si no hubiera sido por el fallo de la Corte Suprema que le prohibió a Sergio Casas, el actual gobernador, ir por un eventual tercer período. En San Luis, desde hace décadas los hermanos Rodríguez Saá (Alberto y Adolfo) conducen la provincia con mano de hierro, mientras que en Santiago del Estero el Poder Ejecutivo se reparte entre familia: el actual gobernador, Gerardo Zamora, ocupó el cargo entre 2005 y 2013 y fue relevado entre 2013 y 2017 por su esposa, Claudia Ledesma. Antes de eso, el matrimonio de Carlos Juárez y Mercedes Aragonés estuvo al frente de la provincia, con intermitencias, desde el primer gobierno de Perón, y llegó a edificar un poder casi absoluto antes de la intervención federal de 2004.

Gervasoni afirma en su estudio que estos gobernadores logran consolidar su poder a través de la renta por coparticipación que reciben las provincias y que permiten tener un gran número de empleados públicos que dependen del Estado. Gracias a esto acumulan mucho poder y, luego, es más fácil sostenerse.

"Son democracias de baja intensidad, provincias en donde la Justicia no es del todo independiente y la sociedad civil está oprimida", afirma Pablo Secchi, director de Poder Ciudadano, una ONG que evalúa y monitorea la calidad institucional del país. "Son feudos post dictatoriales que quedaron en manos de ciertos gobernadores o partidos que supieron mantenerse en el poder a través de un sistema clientelar. Estas provincias tienen una gran cantidad de empleados públicos y el ciudadano se siente amenazado".

Bastan algunos números para ilustrar el estado de cosas. Según datos del ministerio de Trabajo, en la Argentina el 35% del país tiene un empleo público. Sin embargo, algunas provincias están muy por encima del promedio. Por ejemplo, Formosa y Catamarca ostentan el récord: ambas tienen el 69% de su población trabajando en el Estado. Catamarca, el 67%; Jujuy, 62; Santiago del Estero, 60; Chaco, 58; Santa Cruz, 46; y San Luis,el 42%.

En el poder desde 1995, Gildo Insfrán reúne la suma de poder en Formosa, una provincia con altos índices de pobreza en la que obtiene la reelección casi mecánicamente y por más de 70% de los votos; en la imagen, el gobernador deja su voto en las elecciones de 2009
En el poder desde 1995, Gildo Insfrán reúne la suma de poder en Formosa, una provincia con altos índices de pobreza en la que obtiene la reelección casi mecánicamente y por más de 70% de los votos; en la imagen, el gobernador deja su voto en las elecciones de 2009 Fuente: Télam - Crédito: Patricia Batalla

Dinero y poder

"La reelección indefinida, a priori, no genera regímenes autoritarios, pero lo significativo es el hecho de que hayas acumulado el suficiente poder para lograrla", analiza María Esperanza Casullo, politóloga y autora del libro ¿Por qué funciona el populismo? Explicaciones convincentes de un mundo en crisis (Siglo XXI). "Los gobernadores usan muchos resortes que les permiten lograr el efecto de cancha inclinada una vez que están en el poder. No tienen asegurada la reelección, pero obtienen una gran ventaja: manejan la obra pública y el empleo público. Además, tienen muchas ventajas para hacer campaña. La oposición no suele tener mucha plata".

En este sentido se expresa también Adrián Pérez, secretario de Asuntos Políticos e Institucionales del Ministerio del Interior: "Entendemos que la alternancia forma parte de un principio republicano que evita la concentración de poder. La concentración tiende en el tiempo a limitar las libertades individuales, a romper los esquemas de división de poderes y a generar esquemas de clientelismo".

En cuanto a la distribución de los recursos provinciales, Pérez señala que no hay discrecionalidad en el envío de fondos por parte del Ejecutivo, pero sí cuestiona por insuficiente la coparticipación en el caso de la provincia de Buenos Aires. "La verdad que es inequitativo. Buenos Aires es una provincia en donde hay mucha desigualdad, por lo que la coparticipación debería revisarse; pero eso es muy difícil", dijo.

La actual ley de coparticipación se basa en coeficientes de repartición fijos y no en lo que cada provincia gasta y recauda a su vez. Este es un reclamo que la gobernadora María Eugenia Vidal sostuvo sistemáticamente desde que llegó al gobierno.

Según datos del Instituto Argentino de Análisis Fiscal (IARAF) en 2017, Tierra del Fuego fue la provincia que más recursos por coparticipación recibió: 55.175 pesos por habitante. Le siguió Catamarca con 47.170, luego Formosa con 43.929 y La Rioja, con 38.500. En la otra punta se ubicó Buenos Aires. La provincia que administra Vidal recibió 8.067 por habitante, mientras que aportó el 40% del PBI nacional.

Agustina Giraudy, profesora de la American University, Washington DC, y especialista en regímenes subnacionales no democráticos en la Argentina y México, hace una clara distinción entre dos tipos de provincias poco democráticas en nuestro país: aquellas que son eficientes y las que son "estados patrimoniales". En el primer grupo están, por ejemplo, San Luis, Santa Cruz, La Pampa y Salta, mientras que en el segundo ubica a La Rioja y Formosa.

Autoritarismo y eficiencia

"Hay provincias muy poco democráticas pero que son muy eficientes como San Luis. El gobierno de los Rodríguez Saá ha tenido un plan de infraestructura espectacular, la burocracia se maneja como un relojito. Ocurre como en los países asiáticos, que son muy autoritarios pero muy eficientes. La Rioja en cambio es un estado patrimonial en donde hay mucho clientelismo y el Estado es una extensión privada del gobernador", describe la experta.

El ex presidente Menem vota en la escuela Joaquín V. González de La Rioja, durante las elecciones de 2007; en su provincia, el peronismo ha gobernado durante 36 años consecutivos, desde 1983 hasta hoy; Menem, como Néstor Kirchner, se proyectó desde el interior del país hasta la presidencia de la nac
El ex presidente Menem vota en la escuela Joaquín V. González de La Rioja, durante las elecciones de 2007; en su provincia, el peronismo ha gobernado durante 36 años consecutivos, desde 1983 hasta hoy; Menem, como Néstor Kirchner, se proyectó desde el interior del país hasta la presidencia de la nac Fuente: LA NACION - Crédito: ANIBAL GRECO

Una consecuencia de esto es que las provincias autoritarias más eficientes son más autónomas y pueden hacerle frente al gobierno nacional. El mismo caso ocurre en Neuquén con la hegemonía del Movimiento Popular Neuquino (MPN) y la gran renta petrolera de la provincia. Los otros regímenes más clientelares son más vulnerables.

Un dato: de acuerdo con el presupuesto aprobado para 2019, el 89% del ingreso total de Formosa vendrá de la coparticipación. Neuquén, en cambio, recibirá sólo el 23%.

"Por ahora los presidentes los ayudan porque los pueden controlar. Les rinde. Estos gobernadores son muy atractivos porque controlan maquinarias clientelares muy importantes. Hay pocos incentivos para desmantelar estos regímenes mientras los puedan controlar" apunta Giraudy.

Estas democracias rozan lo autoritario pero suelen mantenerse en el límite de lo tolerable para evitar una intervención federal. Mantienen ciertas apariencias, para evitar que el Ejecutivo nacional cruce sus fronteras provinciales. Sin embargo, la mayoría de los expertos consultados coincidió en que la única manera de "volver a equilibrar la cancha" y mejorar los índices democráticos es con los recursos y la presión del gobierno nacional.

"La situación se puede quebrar cuando la oposición, por ejemplo, se sube a una marea nacionalizadora. Tiene que haber un realineamiento nacional importante como en 2011 con el kirchnerismo o en 2015 con Cambiemos. El empuje de ese liderazgo nacional es capaz de sacudir la estructura provincial", opina Casullo, quien además suma otros dos causas que pueden sacudir o desbaratar a un gobierno provincial poco democrático: la muerte del gobernador o un escándalo de gran magnitud; fue lo que ocurrió, por ejemplo, con el caso de María Soledad Morales en Catamarca.

La monja Marta Pelloni, en el centro, junto a Elías y Ada Morales, padres de María Soledad, cuyo asesinato en Catamarca por "hijos del poder" en 1990 marcó el fin del régimen de los Saadi en la provincia
La monja Marta Pelloni, en el centro, junto a Elías y Ada Morales, padres de María Soledad, cuyo asesinato en Catamarca por "hijos del poder" en 1990 marcó el fin del régimen de los Saadi en la provincia Fuente: LA NACION

Gervasoni, en tanto, apunta que la solución pasa por recortar de a poco el dinero de la renta fiscal, para que la provincia no democrática se vea obligada a generar su propia recaudación mediante impuestos o inversiones privadas. "Tendría que haber un proceso de transición en donde el Estado provincial debería recibir menos dinero de la coparticipación; habría que reformar la ley, y que eso lleve a la provincia a incentivar el desarrollo económico privado".

El huevo y la gallina

Eduardo Jozami, politólogo e integrante de Carta Abierta, plantea un matiz en esta cuestión y consideró que el problema no es que un líder se perpetúe en el poder, sino el hecho de que lo haga porque no existen otras alternativas políticas.

"Muchos votos no lo hacen menos democrático -dice-. Casi que lo contrario, es un gobierno más representativo. Yo haría una distinción. Hay casos en donde se podría decir que quienes obtienen ese respaldo mayoritario son grandes líderes populares. Me parece que habría que distinguirlos de otros casos en donde el gobierno se perpetúa y no porque sea un líder tan incuestionable sino por la dificultad de que haya otras alternativas". Según Jozami, es clave incentivar el desarrollo económico y social de las provincias, para mejorar y enriquecer las manifestaciones políticas y el control democrático.

Giraudy apunta directamente al Presidente como el dueño de la llave para mejorar la institucionalidad provincial: "Estos regímenes no democráticos subsisten en tanto y en cuanto cuenten con el apadrinamiento de la Nación. Con lo cual si el gobierno nacional decide cortar esos fondos se podría inducir a la alternancia. La propia lógica del sistema democrático nacional hace que estos presidentes necesiten de estos gobernadores".

Actualmente, nadie se atrevería a cuestionar que la Argentina es una democracia ni diría que tiene rasgos autoritarios. Sin embargo, varias de las provincias que la componen sí tienen falencias en su sistema y esto, sin duda, afecta a la calidad institucional del país. Si bien algunos índices, como la alternancia de gobierno, fueron mejorando a raíz de procesos de recambio presidencial, muchas prácticas antidemocráticas subsisten fronteras adentro de muchas provincias porque no interfieren con el desarrollo macro nacional. El federalismo y el respeto a la independencia de las provincias es parte de la república y de la democracia vigente desde 1983. Sin embargo, insisten los expertos, mejorar la calidad de los regímenes subnacionales es una tarea esencial para consolidar la madurez del sistema democrático como un todo.

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