Representantes y representatividad
Por Néstor Pedro Sagüés Para LA NACION
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Uno de los temas más polémicos y frecuentes de la realidad política argentina es el déficit de representatividad que muchos atribuyen a diputados, senadores y al Poder Ejecutivo mismo, sea en el ámbito nacional como en el provincial. La crítica involucra igualmente a ediles municipales e intendentes, y concluye, para ciertos sectores, en la demanda política y jurídica de caducidad de quienes desempeñan los cargos electivos vigentes.
Interesa detenerse en parte de esa problemática, que es muy compleja. En concreto, aquí se intentará exhibir el conflicto latente que hay entre el concepto de "representación" que anida en la Constitución formal, y la idea de "representación" que existe en la constitución real del país. Se procurará demostrar que esa confrontación, cuando existe, es muy significativa, y que conocerla y asumirla importa un paso necesario para intentar superar el asunto.
La Constitución formal
La actual Constitución formal es fuertemente "representativista". Define en su artículo 1 a la Nación Argentina como adoptante de la "forma representativa" de gobierno. El artículo 22 fulmina posibilidades de democracia directa: "El pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por esta Constitución". No obstante, a partir de 1994 el nuevo texto permite al pueblo presentar proyectos de leyes, y aun la sanción popular de ellas (artículos 39 y 40).
El texto constitucional llama "representantes" específicamente a los diputados. Lo hace en el artículo 45, donde dos veces les confiere carácter de "representantes" y una tercera habla de "la representación" que ejercen. El artículo 50 se refiere al término que ellos duran "en su representación".
Otro concepto clave para delinear la condición formal de representante es el de "mandato". El artículo 68 se refiere en términos comprensivos, tanto de diputados como de senadores, al "mandato de legislador". Tienen mandato, por ende, los integrantes de las dos salas del Congreso. El artículo 56 añadió que los senadores duran seis años "en el ejercicio de su mandato".
La reforma constitucional de 1994 reconoció la existencia de "mandato" para el presidente de la Nación. Determinó en el nuevo artículo 94 que el presidente sería elegido "directamente por el pueblo", al igual que el vicepresidente, y el mismo precepto menciona el "mandato del presidente en ejercicio". Las disposiciones transitorias novena y décima mencionan igualmente el "mandato" del presidente. Por otro, ratificó que los senadores (hoy elegidos asimismo directamente por el pueblo) también tienen "mandato" (disposición transitoria cuarta, verbigracia).
Según el esquema de la presente Constitución formal, los diputados son entonces "representantes". Los senadores y el presidente, además de los primeros, tienen "mandato". Como la palabra "mandato" está íntimamente ligada, jurídica e ideológicamente, a la de "representación", puede concluirse que todos ellos son también representantes. Tener mandato y ser representante, pues, concluyen aquí como términos prácticamente equivalentes. El factor o elemento representativo es actualmente, en la Constitución formal, la elección: diputados, senadores y presidente son escogidos por el cuerpo electoral. Como corolario, los representantes son tales porque resultan elegidos popularmente, y así tienen "mandato".
Por su parte, el presidente "completante" de un período presidencial, en los casos de acefalía, designado por el Congreso conforme al artículo 88 de la Constitución, se encuentra en una situación peculiar, que merece por cierto un análisis aparte.
En la constitución real
Llamamos "constitución real" a la efectivamente vigente en los hechos. Es un concepto próximo al de "constitución viviente" ( living constitution) en la terminología estadounidense, vale decir, a la constitución practicada por el gobierno y por el pueblo. En muchos de sus tramos, la Constitución formal coincide con la real. En otros no: cuando esto ocurre, generalmente la última complementa y hasta transforma a la primera mediante normas de derecho consuetudinario (costumbre) constitucional.
Cabe repetir que en la Constitución formal el factor representativo es básicamente la elección. Según el texto constitucional, basta que alguien sea elegido diputado, senador o presidente de la Nación para ser jurídicamente reputado "representante". Además, la condición y el carácter de "representante", siempre para la Constitución formal, duran hasta que concluya el período constitucional del "mandato" en cuestión. No necesitan ser revalidados o confirmados durante todo ese tramo: gracias a los comicios, el representante cuenta con una suerte de "derecho adquirido" a ser reputado como tal. Tampoco puede ser popularmente revocado.
En la constitución real, en cambio, el factor representativo (o sea, el elemento que hace que alguien sea representante de los representados) parte de una elección, y es muy bueno que así sea, pero el ingrediente representativo continuante es la concreta adhesión o apoyo que ese representante encuentre de hecho en el grupo representado. Dicho de otro modo: la elección (en términos de realidades) es un dato histórico muy legítimo de representatividad, básico por lo demás en una democracia, pero no bastante para garantizar que ese representante elegido en un determinado momento hoy mantenga y conserve plenamente su posición de tal. La elección opera aquí como una presunción de representatividad, pero no acredita concluyentemente diploma de actual, cierta y genuina representatividad.
En resumen, debe subrayarse que la representación política, entendida como relación representativa en la esfera existencial del derecho constitucional, se fundamenta no sólo en los comicios en que fue ungido el representante, sino también en la voluntad continuada de los representados de reconocerlo como representante suyo. Cuando tal adhesión o reconocimiento disminuye sensiblemente o falta, el representante padece de anemia representativa y corre el riesgo de disminuir o perder fácticamente su rango.
Si el representante formal desea conservar en los hechos íntegramente su estatus, tiene que trabajar para mantener y, de ser posible, acrecentar su capital representativo. Debe ganar, día tras día, su representatividad. Los laureles históricos de la elección no son, a ese efecto, y pese a sus méritos, suficientes ni perennes: pueden marchitarse pronto si nueva savia no los fortalece y mantiene vivos.
Concluyendo: es aconsejable que en materia de representación política (un tema muy ligado a la idea de legitimidad del régimen) coincidan la Constitución formal y la real. Si ambas no confluyen, la brecha entre ellas genera a menudo una tensión crítica, que a su vez es apta para provocar episodios de disfuncionalidad sistémica y riesgos de gobernabilidad.
Néstor Pedro Sagüés es profesor de derecho constitucional de las universidades de Buenos Aires y Católica Argentina.
