Trabas en el control del Estado

El debate público que se planteó días atrás entre los miembros del cuerpo de auditores de la Auditoría General de la Nación (AGN), y, a su vez, entre los partidos políticos, respecto del reglamento interno de ese cuerpo y sus propuestas de modificación es sumamente valioso, porque nos permite abrir el debate sobre cómo es el diseño institucional del control en la Argentina y, en particular, de la AGN, el órgano de control más relevante.

Comencemos por el principio. Existen, básicamente, dos modelos de control institucional del Poder Ejecutivo en los países con instituciones fuertes. El primero es el diseño de los tribunales de cuentas, que estuvo vigente en nuestro país, en el ámbito federal, hasta 1991.

Las características más importantes del Tribunal de Cuentas eran las siguientes: a) estaba integrado por cinco miembros designados por el Poder Ejecutivo, y removidos por el Congreso por medio del juicio político; b) era un órgano de control externo porque dependía del Congreso; c) ejercía funciones de control y, a la vez, juzgaba la responsabilidad patrimonial de los agentes públicos; d) llevaba a cabo un control previo, concomitante y posterior sobre los actos estatales de disposición de recursos públicos (el control previo era de carácter obligatorio y, en caso de observación del acto por parte del tribunal, éste no podía ejecutarse, salvo insistencia del titular del poder estatal de que se trate); e) el tipo de control era básicamente de legalidad; f) el control era, además, integral, esto es, comprendía la totalidad de los actos estatales, y, en último lugar, g) tenía legitimación procesal para iniciar los juicios ejecutivos contra los agentes responsables por daños contra el Estado.

El segundo de los modelos es el de las auditorías, que fue adoptado por nuestro país a partir de la ley 24.156, impulsado por el Banco Mundial en los países de la región, y luego incorporado en el texto constitucional de 1994. Las características de la AGN son las siguientes: a) está integrada por siete miembros designados por el Congreso; b) ejerce el control externo del Poder Ejecutivo, depende del Congreso, y el Convencional le reconoció, además, autonomía funcional (en igual sentido, la ley 24.156 dispuso que la AGN es una entidad con independencia funcional); c) sólo ejerce funciones de fiscalización, pero en ningún caso facultades jurisdiccionales; d) ejerce un control externo posterior, y no previo o concomitante (quizás éste sea uno de los puntos divergentes más sustanciales entre los dos modelos de control); e) el tipo de control que ejerce es de legalidad, y también de gestión –los aspectos de eficacia, eficiencia y economía del gasto público–; f) el control que ejerce no es completo, es decir, no comprende todos los actos estatales, sino simplemente los actos comprendidos en su plan de acción anual; g) no tiene legitimación procesal, de modo que no puede iniciar acciones judiciales de contenido patrimonial contra los funcionarios presuntamente responsables.

En este contexto, cabe preguntarse si el modelo actual –la AGN– es mejor que el anterior, o no, es decir, el tribunal de cuentas. Para responder este interrogante, es necesario reparar en dos aspectos sustanciales del armado institucional de la AGN, esto es, su integración y su plan de trabajo porque, por un lado, las normas le reconocen de modo claro y expreso autonomía pero, por el otro, este atributo queda vacío cuando analizamos el desarrollo normativo de esos aspectos sustanciales. Veamos.

De los siete miembros, tres auditores son designados por la Cámara de Diputados y tres por la Cámara de Senadores, respetando la composición de los cuerpos legislativos, es decir, cuatro auditores por la mayoría y dos por el partido minoritario. Por su parte, el presidente del organismo es designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso. Por lo tanto, en principio, cuatro auditores, sobre un total de siete, pertenecen habitualmente al mismo partido político que el presidente de la Nación y sólo los tres restantes son del principal partido opositor. En definitiva, la composición del cuerpo es, salvo en ciertas circunstancias, del mismo color político que el presidente de la Nación.

Es cierto que el presidente del ente pertenece al principal partido opositor, pero el inconveniente es que la ley no le reconoce potestades propias relevantes en términos de control, por lo que las decisiones corresponden al pleno del colegio y no al presidente del cuerpo.

La ley 24.156 señala que la AGN debe cumplir con el plan de acción anual que establece qué controlar. Así, el órgano de control debe cumplir y ejecutar ese programa y, por eso, el aspecto más relevante es quién fija ese plan de trabajo. En tal sentido, el texto de la ley es claro en cuanto establece que la Comisión Revisora de Cuentas y las de Presupuesto y Hacienda de ambas cámaras del Congreso son competentes para aprobar el plan de acción anual, a propuesta de la AGN. Estas comisiones son parte del Congreso y están integradas por diputados y senadores; se respeta en su composición la representación de los partidos políticos. Es decir, están integradas mayoritariamente por el partido del presidente de la Nación.

Por otro lado, si la AGN ordenase otros exámenes, surge el inconveniente de cómo se financian, porque el órgano de control, en tal caso, debe solicitar al Congreso una ampliación de las partidas de su presupuesto. Ello es así porque la AGN no tiene garantizado un presupuesto propio y necesario con el objeto de cumplir con su mandato constitucional. Nuevamente, es la mayoría política en el Congreso, que responde al presidente de la Nación, la que decide sobre este asunto.

En conclusión, creemos que el modelo actual no es razonable, en tanto el órgano de control no esté dirigido por los partidos de oposición. Y esta realidad es la que explica, en buena medida, las recientes tensiones entre los miembros que integran la AGN y que responden al partido de gobierno y a la oposición. En este contexto, es necesario darle mayores facultades al presidente del cuerpo o reformar su composición, de modo que el control esté en manos de los partidos opositores y, además, reconocerle a la AGN la facultad de ordenar exámenes –más allá del plan de acción anual aprobado por el Congreso– como órgano autónomo de control.