Tras una historia del Estado benefactor

Por Juan Manuel Palacio y Daniela Soldano

12 de septiembre de 2004
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Actualizado el 12 de julio de 2020

En las últimas décadas, el tema de las políticas sociales ha cobrado una marcada centralidad en el debate público, tanto como en el seno mismo del Estado. Esta centralidad se vincula a dos dimensiones de un mismo proceso. Por un lado, cambios en el funcionamiento de la economía capitalista y en los modelos de acumulación han transformado profundamente el funcionamiento de los modos de integración y en general la dinámica de la "cuestión social".

Por el otro, las formas de intervención social del Estado han virado de una política centrada en la extensión de protección pública a través del empleo formal y de instituciones universales (salud y educación) hacia otra cuyo centro de gravedad es la lucha contra la pobreza y el despliegue de acciones compensatorias, que tienden a establecer umbrales mínimos de integración para los sujetos vapuleados por el funcionamiento de un mercado de trabajo fuertemente excluyente.

Sobre este telón de fondo de lo que se resume como la "crisis del Estado de Bienestar" -y desafiadas por la necesidad de explicar este escenario de mutación e incertidumbre-, las ciencias sociales en nuestro país desarrollaron un interesante corpus de investigación y producción teórica sobre la naturaleza y sentido de la política social y, tardíamente, sobre su historia.

Pero la producción historiográfica sólo recientemente ha comenzado a investigar en el campo de las políticas sociales, que hasta ayer seguía casi exclusivamente en manos de politólogos, sociólogos y economistas. Entre los trabajos históricos, lo que existía hasta ahora eran investigaciones que analizaban diversos aspectos de intervenciones sociales del Estado (en la salud, en el mundo del trabajo, en la represión del delito y el control social) que no llegaban a visualizarse -y por lo tanto, a integrarse- como una historia de larga duración del así llamado "Estado social".

Esto sucedía en parte porque, así como cierto sentido común relacionaba el nacimiento de las políticas sociales en el mundo occidental con la conformación de los Estados de Bienestar, en nuestro país se adjudicaba la "invención" de dichas políticas a los gobiernos peronistas, relegando todo lo previo a un estatus "prehistórico".

Recientemente, este estado de cosas ha empezado a cambiar. De alguna manera, el escenario actual de creciente desamparo de la sociedad frente a la crisis del Estado, junto con el mayor protagonismo adquirido por organizaciones no gubernamentales en la atención de los problemas sociales, remite a los historiadores a los tiempos previos a la constitución del Estado benefactor, en los que asociaciones étnicas de socorros mutuos -o aún antes, las cofradías del siglo XVIII- mitigaban y resolvían problemas que el Estado no atendía. También sirve de inspiración para una indagación más profunda en los antecedentes históricos del actual fermento asociativo, así como -en la feliz expresión de un trabajo reciente- en el estudio de "la política social antes de la política social".

Como resultado de estas inquietudes, trabajos recientes han revelado que la política social en la Argentina no sólo no nació con el peronismo, sino que una cabal comprensión de su historia exige rastrear sus antecedentes desde los tiempos coloniales. Dos compilaciones de los últimos años reúnen parte de estos hallazgos. En una de ellas, de José Luis Moreno, se intenta trazar continuidades desde la época del Iluminismo borbónico hasta el primer gobierno peronista en el entendimiento de que la política social moderna es el resultado de tensiones y conflictos de larga data entre la sociedad y el Estado por responder a las necesidades básicas de los individuos -en particular de los más pobres-, asumiendo aquél una creciente intervención en desmedro de la sociedad civil (La política social antes de la política social. Caridad, beneficencia y política social en Buenos Aires, siglos XVII a XX, Buenos Aires, Prometeo, 2000). Centrales a esta historia fueron las ideas sociales que se insertaron tempranamente en el tejido político e intelectual de la sociedad, desde el ideario de los mismos padres fundadores hasta la prédica y la acción de socialistas, anarquistas, del catolicismo obrero y la Iglesia católica, pasando por los higienistas de fines del siglo XIX y comienzos del XX hasta llegar al mismo Perón.

En otra, de Juan Suriano, se indaga en los orígenes de la cuestión social en la Argentina moderna, en aspectos como las condiciones de vida y trabajo y las formas organizativas de los trabajadores; la construcción política del anarquismo y el sindicalismo y su conflictiva relación con las políticas laborales del Estado; la criminología positivista; la constitución de actores y cuestiones el campo de la salud; entre otros (La cuestión social en la Argentina 1870-1943, Buenos Aires, La Colmena, 2000).

Este renovado interés historiográfico se ha manifestado también en la conformación de equipos y centros de investigación y en la realización de eventos académicos sobre el tema en distintas universidades. Entre ellas se destacan las "Primeras jornadas sobre la política social en la Argentina: historia y memoria institucional", organizadas por la Universidad de San Martín en septiembre de 2001, de la que surgió una compilación de próxima publicación, así como las jornadas sobre "Nuevas perspectivas de análisis sobre la historia de la política social", organizadas conjuntamente por la Universidad de General Sarmiento y la Facultad de Filosofía y Letras de la UBA, cuya segunda edición tuvo lugar en mayo del corriente año.

Es de esperar que estas iniciativas -que han revelado un campo fértil de investigación- puedan derivar en visiones de conjunto más acabadas sobre las políticas sociales en el pasado, que contribuyan, a su vez, a profundizar nuestra comprensión del Estado mismo.