Un replanteo necesario sobre el arreglo del pago de la deuda externa

Hay aspectos jurídicos y de política económica en el acuerdo con el FMI que vale la pena analizar, considerando la peculiaridad de la aprobación del Congreso. Podría celebrarse un tratado internacional entre nuestro país y el FMI, que se regiría por la Convención de Viena de 1986 entre Estados y organizaciones internacionales. Si se toma en cuenta que el Poder Legislativo aprobó la refinanciación del crédito y reconoció la competencia del Presidente para establecer el programa de cumplimiento de aquella refinanciación, prestó aprobación para un tratado con el FMI (artículo 75, incs. 4, 7, 22 y 24 y de la Constitución nacional).

Como alternativa, el Presidente puede celebrar un acuerdo ejecutivo con el FMI con apoyo político del Congreso, pues este autorizó la refinanciación y reconoció que su cumplimiento es de competencia del Poder Ejecutivo.

De modo que el Presidente puede elegir entre la celebración de un tratado o de un acuerdo ejecutivo. Se impone recordar un aspecto muy relevante jurídica y políticamente, porque el tratado tendría jerarquía superior a las leyes (art. 75, incs. 22 y 24 de la Constitución nacional).

Habría una doble aprobación en el tratado, la refinanciación y también el plan de la ejecución o cumplimiento, esto es, de su pago. Y esto no solo autoriza al presidente actual, sino también a los que lo sucedan, de modo que estos puedan modificar el programa económico de cumplimiento de la refinanciación. Lo cual es de significativa importancia.

Tanto la celebración del tratado como el acuerdo ejecutivo implican, implícitamente, reconocer la validez del préstamo originario y tener por desistida la acción de nulidad del aquel préstamo por violación del Estatuto del FMI y de las leyes argentinas.

He aquí un efecto trascendental tanto del tratado como del acuerdo. Y tal vez explique, de modo implícito, los votos negativos y quizá también las abstenciones de los legisladores que compartían aquella impugnación judicial incoada por el procurador del Tesoro. Naturalmente, toda conducta política que impidiese la ley del Congreso estaría en congruencia con aquella acción. Por el contrario, los actos de votación afirmativos en ambas cámaras son manifiestamente contrarios a aquella misma acción.

Otro aspecto relevante de aquellos debates parlamentarios, tanto en Diputados como en el Senado –que han sido de gran valor, sobre todo por algunas intervenciones–, es que establecieron ideas de consenso sobre la necesidad de un crecimiento económico con impulso de la inversión, la producción, la recomposición del mercado interno afectado por los altísimos porcentajes de pobreza e indigencia, el aumento de exportaciones y la mitigación de las políticas de prohibiciones, controles, aumentos de toda índole fiscal, con grave ahogo de la capacidad productiva. Bien podrían esas ideas ser tomadas como base para un moderno plan económico, que se cumpla verdaderamente.

La concreción de un tratado requiere que todas sus normas sean aprobadas por el Congreso. De todos modos, podría celebrarse un tratado y un acuerdo ejecutivo. El tratado versaría sobre el crédito aprobado por el Congreso, que el Presidente debería ratificar. El acuerdo ejecutivo trataría, en cambio, las cuestiones referentes al programa de efectividad del pago del crédito. Así, no deberíamos prescindir de la norma constitucional aplicable e invocada por el Congreso. Es el inciso 7 del artículo 75 de la Constitución nacional. Este inciso de refiere a “arreglar el pago de la deuda exterior de la Nación”.

Interpretando rigurosamente el texto de este, se desprende la facultad del Congreso de “arreglar el pago de la deuda”. Consiguientemente, no puede escindirse la renegociación o reestructuración del crédito y el plan de pago de la deuda, pues ambos integran el arreglo de aquella en los términos a que se refiere el inciso 7 del artículo 75 de la Constitución nacional. El arreglo se refiere al pago.

En rigor, en nuestra opinión, el Congreso debería haber aprobado tanto las “operaciones de crédito público” como así también los instrumentos y medidas económicas necesarios para el cumplimiento de lo establecido en las refinanciaciones de crédito, esto es, el pago. Ambos aspectos son inescindibles para “arreglar el pago de la deuda exterior” (inc. 7). Es tanto la deuda cuanto la responsabilidad.

El Congreso debería haber aprobado los dos aspectos del acuerdo. Por razones partidarias, se entendió que el cumplimiento de la deuda era competencia del Ejecutivo, aunque no parece adecuada la escisión según el propio inciso 7 del artículo 75.

La cuestión se agudiza si se considera que al FMI no solo le interesa el reconocimiento de la deuda, sino también y principalmente el modo o programa con el que se prevé razonablemente pagar, pues en esto consiste cabalmente el “arreglo del pago de la deuda” (inc. 7). El cómo se pagará es una parte esencial de la previsión del efectivo pago.

La escisión política del Congreso es no obstante comprensible y daría lugar a un acuerdo ejecutivo sobre los dos aspectos, un tratado sobre el primer aspecto, con acuerdo del Congreso, o, más rigurosamente y más simplemente desde el punto de vista jurídico, una ley del Congreso sobre todos los aspectos del pago (inc. 7) y, eventualmente, el acuerdo del FMI sobre la base de esa ley, ya sea que después el Presidente celebre un tratado o un acuerdo ejecutivo.

Los discursos de los diputados y senadores intervinientes en el debate que hicieron mayoría han coincidido en la necesidad de crecer para nosotros y nuestros acreedores. Sería muy útil agrupar los argumentos concordantes de los legisladores de distintos sectores políticos. No interesan tanto los partidos, sino las ideas comunes.

El Presidente podría cumplir con todo el acuerdo ejecutivo, porque el Congreso ha declarado que es competencia suya establecer el programa de cumplimiento. Jurídicamente discutible, aunque políticamente práctico.

La política “unionista” de programación económica podría dar origen a una reestructuración constituida, por una parte, por un centro grande, progresista y desarrollista; para lograr la reducción del gasto público y el déficit, la reducción fiscal, la promoción de inversiones con seguridad jurídica de largo plazo en los sectores de la producción seleccionados por un capitalismo inversor con el mayor grado de libertad posible y el mayor compromiso con la reinversión nacional. El espíritu de la nueva política ha de ser de libertad económica con perspectiva internacional, una diplomacia de exportación, una educación dirigida a la economía de desarrollo en todos los sectores de posibilidades reales, una nueva batalla energética. La Justicia y el arbitraje deben ser totalmente revisados, con exclusión de todo partidismo y con las capacidades de todos los sectores sociales sin distinción. Sin Justicia cristinista. Los dispuestos a trabajar que sean más vulnerables serán colocados según las posibilidades de productividad en el sector privado. El sector público se jerarquizará, al igual que la carrera judicial y diplomática, y por un gobierno idóneo.

Los legisladores cuyas posturas coincidan podrán acordar un bloque de reformas. El Ejecutivo será reducido al mínimo por ley del bloque legislativo de reforma. Serán convocados equipos profesionales con experiencia. El país debe mostrar al mundo un firme programa y promesa de reestructuración y transparencia.

El Congreso no debería dejar exclusivamente al Ejecutivo el programa económico ni el programa de pago de la deuda con el FMI y con todos los acreedores.ß

Expresidente y exjuez de la Corte Suprema (1991-2006), profesor de la UBA (1971-2021)