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Leyes dormidas: podrían mejorar vidas, pero aún no están reglamentadas
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Detrás de algunas leyes hay historias de lucha, años de trabajo y perseverancia. La tarea incansable de muchos padres logró que se sancionaran normas como la antibullying, la de tratamiento integral del autismo o la de uso medicinal del cannabis. Éstas y tantas otras son leyes pensadas para hacer la diferencia, impulsadas y esperadas por la sociedad. Pero a pesar de haber sido discutidas y sancionadas por el Congreso , aún no se pueden aplicar. La falta de reglamentación, o su realización parcial, las vuelve "letra muerta".
Es lo que también sucede con la ley de promoción de clubes de barrio, la de prevención del suicidio y otras vinculadas a la protección ambiental, por citar casos de alto impacto para los argentinos, su calidad de vida y derechos.
Las necesidades que les dieron origen fueron escuchadas por el Poder Legislativo, pero hasta el momento el Ejecutivo no hizo su parte, con incumplimientos que no distinguen banderas políticas y que, a veces, incluso atraviesan distintas gestiones de gobierno.
La inexistencia de un decreto que reglamente los procedimientos específicos para la ejecución, una reglamentación parcial que no se condice con el espíritu original de la normativa o la interpretación inadecuada hecha por los funcionarios a cargo son algunos de los obstáculos más frecuentes.
El constitucionalista Daniel Sabsay explica: "Reglamentar es todo aquello que completa la redacción de una ley y que permite que se aplique, por ejemplo, si hay que crear un organismo o si hay que establecer un determinado mecanismo para acceder a algo".
Señala también que aborda todas las cuestiones de tipo administrativas o presupuestarias y que es una instancia que depende del Ejecutivo, ya sea nacional, provincial o municipal. El abogado subraya que, aunque se trate de algo que acompaña a la normativa en sí, en muchos casos, si no está, se vuelve un escollo insuperable.
Son incontables las leyes que dependen necesariamente de esta instancia para regular los detalles que aseguren su vigencia efectiva, y de ahí que resulte clave la articulación de los dos poderes del Estado intervinientes.
"No es una decisión inocente. Este incumplimiento es lo que se llama una inconstitucionalidad por omisión. Es un veto invertido", enfatiza el constitucionalista, quien recuerda que para vetar hay un límite de diez días hábiles, además de tratarse de una medida con evidente costo político. En cambio, por omisión, se impide el cumplimiento sin necesidad de un veto. A esto se suma que, en general, si es un gobierno anterior el que no reglamentó, tampoco lo hace el que sigue.
- En Change.org podes encontrar varias peticiones para reclamar la reglamentación de leyes como la antibullying y la de egreso asistido.
El derrotero legislativo
En lo formal, la reglamentación sigue varios pasos. Cada área específica que entiende del tema en cuestión elabora un proyecto, que luego pasa a la Secretaría Legal y Técnica para una revisión. Solo entonces está listo para ser firmado por el Ejecutivo. "La decisión política siempre es del Presidente", destaca Sabsay.
Guillermo Canova, abogado y miembro del Foro del Sector Social, plantea que, "muchas veces, las leyes establecen derechos generales y hace falta precisar qué significa tal afirmación, qué se entiende por tal cosa, cuál es la autoridad o el organismo que la aplicará". En ese sentido, "hay muchos requerimientos que se establecen en una reglamentación".
Sabsay explica que, casi siempre, las normas incluyen un tiempo estipulado para ser reglamentadas, que por lo general es de 90 días, "pero cumplido ese plazo no pasa nada".
Aunque los expertos consideran que esta situación no es argumento para no poner en práctica una legislación y que no se cumpla con los derechos que otorga, para lograrlo, Sabsay aclara que debe judicializarse mediante, por ejemplo, una acción de amparo, lo que requiere de un juicio que puede llevar años.
A veces, es posible que un juez aplique una ley directamente, como sucedió en Neuquén la semana pasada en relación con el uso medicinal del cannabis: una magistrada de Viedma autorizó a una familia a cultivar la planta para realizar el preparado que necesitaba un niño con síndrome de Tourette. El precedente se había sentado en marzo en Salta, cuando por primera vez un juez federal aceptó el amparo de autocultivo para tratar a un chico de 6 años con trastorno neurológico.
"Lamentablemente, no hay mucho por hacer", admite Sabsay, quien recuerda un proyecto impulsado hace varios años en la ciudad de Buenos Aires por la entonces legisladora Diana Maffía. En la iniciativa, que no prosperó, se establecía que, agotado un determinado plazo en que el Ejecutivo porteño no cumpliese con la reglamentación, se podía plantear una presentación ante la Justicia.
Canova agrega que, "muchas veces, se aprueban leyes que son como expresiones de deseo y, en los hechos, requieren que el Poder Ejecutivo destine un presupuesto que no tiene o, quizás, afectan intereses de determinados sectores y eso demora o impide su reglamentación".
Leyes que no se aplican
A continuación, algunas de las normas que todavía esperan. Abarcan una diversidad de temáticas sociales desde la educación y la protección de la salud hasta el cuidado del medioambiente y la inclusión de sectores vulnerables.
Contra el bullying
"Faltan capacitación y servicios de salud en las escuelas"
En respuesta al masivo reclamo social de que se tomasen acciones contra el hostigamiento entre pares, en 2013 se sancionó la ley 26.892 para la promoción de la convivencia y el abordaje de la conflictividad social en las instituciones educativas, conocida como "ley contra el bullying". "Habla, entre otras cuestiones, de trabajar en acuerdos de convivencia y de que haya sanciones reparadoras. En algunas provincias se cumple y en otras no", explica María Zysman, directora de Libres de Bullying. Para ella, uno de los problemas es que la norma fue sancionada "sin pensar qué recursos vamos a tener para implementarla". "Hoy no alcanzan los servicios de salud infantojuvenil en las escuelas que brinden acompañamiento permanente", asegura. La reglamentación podría ayudar: "Hay que hacerlo con sentido común y habilitando espacios de capacitación para los docentes, que es lo que establece la norma y cada vez hay menos. Es clave monitorear el cumplimiento de todas las enunciaciones".
Chicos sin cuidado parental
"Necesitan apoyo para construir su vida adulta"
Se calcula que en la Argentina más de 9000 chicos fueron separados de sus familias y viven en hogares. Al cumplir los 18 años deben dejar esas instituciones, con el riesgo de quedar en la calle, sin trabajo, educación ni redes de contención afectiva. Doncel, Unicef y varias organizaciones impulsaron una ley aprobada por unanimidad en ambas cámaras del Congreso: la 27.364, que creó el programa de egreso asistido para jóvenes sin cuidados parentales, que brinda herramientas para la construcción de su independencia. Incluye aspectos vinculados con la salud, la educación, el empleo y la vivienda, entre otros. Además, el derecho a un subsidio y la creación de comités de egreso. "La Secretaría de Niñez, Adolescencia y Familia, que tiene a cargo su reglamentación, llegó a un texto, pero todavía no fue firmado por el Presidente. Aún no está la disponibilidad de los fondos, que es lo que reclaman las provincias para poder implementarla", afirma Mariana Incarnato, directora de Doncel.
Abordaje integral del autismo
"Los agentes de salud no quieren pagar"
Después de años de lucha, los padres de hijos con algún trastorno del espectro autista (TEA) lograron que en 2014 se sancionara la ley 27.043, referida al abordaje integral e interdisciplinario de esta condición. "Al día de hoy, sigue sin ser reglamentada y nos tenemos que regir por la ley de discapacidad", explica Carina Morillo, de la Fundación Brincar. Uno de los puntos centrales es que obliga a todos los agentes de salud –obras sociales, prepagas y seguridad social– a brindar las prestaciones necesarias para la investigación, detección temprana, diagnóstico y tratamiento del TEA. "Es muy importante, porque estamos llegando tarde al diagnóstico y cuanto antes se comienza con los tratamientos mejor es la perspectiva de mejorar la calidad de vida de los chicos", señala Morillo, y agrega: "Hay muchos intereses, las obras sociales y prepagas están ejerciendo una presión tremenda para evitar pagar muchas prestaciones que no están incluidas dentro del Plan Médico Obligatorio".
Prevención del suicidio
"Es esencial para disminuir su prevalencia"
En 2015 se sancionó por unanimidad en ambas cámaras la ley nacional 27.130, de prevención del suicidio. En esta norma, se declaran de interés nacional la investigación científica y epidemiológica, la capacitación profesional, la atención de las personas en riesgo de suicidio y la asistencia a las familias de las víctimas. "Sin reglamentación, no se cuenta con los recursos necesarios para que se ponga en marcha", señala Héctor Basile, psiquiatra y psicólogo miembro de la Red Mundial de Suicidólogos. Según explica, "hasta que el Ejecutivo no firme, no se puede avanzar en un programa nacional de prevención, en campañas ni en la formación de los médicos y los maestros, muy importantes cuando se habla de suicidio adolescente". Por otra parte, la ley contempla la creación de espacios donde canalizar las inquietudes de las familias y líneas de atención que funcionen las 24 horas. "Es una ley esencial para disminuir la prevalencia de los suicidios en el país", concluye Basile.
Jardines no oficiales
"Están en un limbo regulatorio y no se controlan"
Sancionada en 2014, la ley 27.064 establece las disposiciones generales para la regulación y supervisión de las instituciones de educación no incluidas en la enseñanza oficial. "Son sobre todo jardines maternales y de infantes de gestión privada", detalla Jennifer Guevara, investigadora asociada del programa de educación del Cippec, para quien si bien es una norma con poca visibilidad, es clave para la primera infancia. "Estas instituciones no son controladas por los ministerios de Educación provinciales, no tienen supervisión pedagógica y no cumplen con las regulaciones edilicias, de higiene y seguridad. Están en un limbo regulatorio", sostiene. Y agrega: "Muchas veces, los casos de violencia e incumplimiento de los derechos de la infancia suceden en esos jardines no oficiales. Solo en la ciudad, son 400". Según Guevara, se necesitan más instrumentos normativos y presupuestarios para facilitar la aplicación de la ley: "Podría avanzase con una resolución del Consejo Federal de Educación".
Uso medicinal del cannabis
"La mala reglamentación vulneró su sentido"
Conocida como ley de uso medicinal del cannabis, la 27.350 fue sancionada por unanimidad en 2017. "Su reglamentación fue parcial y dejó afuera varios incisos y artículos, vulnerando completamente el sentido que tenía la ley", señala Valeria Salech, fundadora de Mamá Cultiva. "Las madres pedíamos que se autorizara el autocultivo, buscábamos un marco legal, que se avanzara en la investigación y que se pudiera usar como tratamiento, y lo habíamos conseguido", señala Salech. Según explica, "la mala interpretación del artículo 8" hizo que al reglamentar "en lugar de un registro voluntario para autocultivar por razones médicas creen el Registro Nacional de Pacientes en Tratamiento con Cannabis para dar el aceite". Lo gestiona la Anmat, solo para quienes padecen epilepsia refractaria. "Pero no todos necesitan lo mismo", señala, y afirma: "El Congreso nos escuchó, las que están faltando son la empatía y la escucha del Poder Ejecutivo". Por ahora, dependen de fallos judiciales a través de amparos.
Áreas marinas protegidas
"Falta que se articule con la ley federal de pesca"
El Sistema Nacional de Áreas Marinas Protegidas fue establecido en 2014 por la ley 27.037. Fernando Miñarro, director de conservación y desarrollo sustentable de Vida Silvestre, subraya que hasta el momento solo se reglamentó la autoridad de aplicación (la Administración de Parques Nacionales), y falta la del resto de los artículos, fundamentalmente su articulación con la federal de pesca, para hacer un correcto uso de los recursos que incluya un enfoque ecosistémico. "Es una normativa fundamental e innovadora, ya que establece la instauración del primer sistema integral de áreas marinas protegidas para la zona económica exclusiva del país", dice Miñarro. "Sin embargo, es clave reglamentarla en lo referente a los mecanismos de articulación interinstitucional, estableciendo pautas para la planificación, gestión y monitoreo de las áreas marinas en vínculo con otras autoridades con competencias en el mar, para el aprovechamiento y control de recursos".
Cupos laborales para personas trans
"Las barreras obligan a ir por la vía judicial"
Promover la igualdad de oportunidad para las personas trans: ese es el objetivo de la ley 14.783, sancionada en 2015 en la provincia de Buenos Aires. Conocida como la "ley Diana Sacayán" (activista por los derechos del colectivo LGBT asesinada a puñaladas), establece que el sector público provincial debe ocupar en una proporción no inferior al 1% de la totalidad de su personal a personas travestis, transexuales y transgénero que reúnan las condiciones de idoneidad para el cargo. Flavia Massenzio, secretaria de asuntos jurídicos de la Federación Argentina de LGBT, subraya la urgente necesidad de que sea reglamentada, por tratarse de una población sumamente vulnerable, con una expectativa de vida de entre 35 y 40 años y con enormes dificultades para conseguir un empleo digno. "Presentamos un amparo por el retraso que lleva. Hay un sinfín de barreras burocráticas que pone la administración pública para que se cumpla la ley, y que hoy obligan a ir por la vía judicial", sostiene.
Sin defensor del niño ni del pueblo, una deuda del Congreso
Los dos cargos tienen mucho en común: fueron creados para proteger los derechos de los ciudadanos, llevan años vacantes y el Congreso es el responsable de designarlos.
Si bien la figura del defensor del pueblo de la Nación fue creada por ley en 1993 e incorporada en la Constitución nacional un año más tarde, tras la renuncia de Eduardo Mondino el último responsable de ejercer esa función en 2009, nunca más volvió a nombrarse.
Por otro lado, el defensor de niñas, niños y adolescentes fue previsto por la ley de protección integral de los derechos de ese colectivo en 2005 y, aunque se establecía un plazo de 90 días para su designación, nunca se implementó. En septiembre, se cumplirán 13 años de esta deuda histórica.
"Se trata de dos órganos de control independientes del Ejecutivo y, por ese motivo, no le corresponde reglamentarlos. En estos casos, el único impedimento para que se cumpla la ley es que el Congreso está en mora", explica Dalile Antúnez, codirectora de la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) y una de las referentes de Infancia en Deuda, un colectivo que agrupa a varias organizaciones sociales.
El ombudsman nacional tiene la misión de velar por los derechos constitucionales de los habitantes frente a actos u omisiones del Estado y el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas. Antúnez aclara: "La estructura de la defensoría existe y tiene empleados, que no pueden cumplir su función porque no hay quien presida el organismo".
Con respecto al defensor de los niños, en 2017, tras una sentencia judicial, se conformó la comisión bicameral del Congreso que abrió la convocatoria para elegirlo por concurso público y se admitieron 68 postulantes. "Aún no se nombró a nadie porque el concurso no se realizó", sostiene Antúnez.
Sebastián Waisgrais, especialista en monitoreo e inclusión social de Unicef, agrega: "El defensor es una figura clave para poner en agenda situaciones de vulneraciones de derechos que hoy afectan a la niñez en la Argentina".
¿Cómo se explica que estas dos figuras centrales todavía no hayan sido designadas? Para Antúnez, es parte del déficit general que tiene el país con respecto a los órganos de control. "El Ejecutivo no quiere ser controlado y la oposición no reclama activamente la designación de estos organismos: solo la sociedad civil lo hace y con poco eco en los representantes del Congreso".
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