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Aunque un poco tarde, arranca el control sobre los monopolios
La Comisión de Defensa de la Competencia vigilará más de cerca fusiones y adquisiciones de empresas para evitar prácticas anticompetitivas. Un nuevo proyecto de ley tendría dictamen en el Congreso la semana entrante.
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LA NACIONLuis Cortina
Igual que en los países del tan ansiado Primer Mundo, e incluso que en otros menos desarrollados y cercanos, como Chile y Brasil, el gobierno argentino intenta desde hace algunos meses aplicar en forma efectiva la actual ley de Defensa de la competencia, y planea profundizar el control sobre futuras fusiones y adquisiciones empresarias mediante una nueva norma que espera su próximo tratamiento en el Congreso.
Tal vez un poco tarde, según reconocen algunos funcionarios (y remarcan especialistas privados), pasando revista a la fuerte reconversión que viven las empresas argentinas en los últimos tiempos, con el ingreso de grandes inversores internacionales en cuanto sector de actividad se ofrezcan una buena participación de mercado y rentabilidad acorde.
No son pocos los rubros en los que sólo las cinco primeras empresas se quedan con una porción superior a la mitad del mercado, y en algunos casos (como la siderurgia y el aluminio) incluso se lo reparten entre dos o una empresa.
Varios analistas razonaron que operaciones como la compra de Bieckert por parte de Quilmes, o la de la ex Somisa por Siderca no habrían sido fácilmente aprobadas con normas similares a las que aplican los Estados Unidos o la Unión Europea.
Sin ir más lejos, en Washington miran con recelo el acordado ingreso de American Airlines en el capital de Aerolíneas Argentinas, por el control que podrían ejercer ambas compañías en el tráfico aéreo de la región. De este lado del mapa, el ministro Roque Fernández trata de buscarle una salida al negocio, impulsando una política de "cielos abiertos" (que cualquier compañía pueda volar hacia uno u otro destino con sólo cumplir las normas técnicas) como forma de evitar el monopolio.
Un equivalente a esa práctica es mantener bajos aranceles de importación para evitar que el productor local pueda abusar de una posición dominante. Algo que ya sucede en algunos sectores, según se ocupan de remarcar empresarios consultados por La Nación que critican el proyecto bajo estudio. Pero esto no es suficiente, según la Comisión de Defensa de la Competencia.
Más vale prevenir
Hoy la comisión tiene un equipo de 30 personas, que monitorean distintos mercados con el objetivo de actuar de oficio o ante denuncias por prácticas anticompetitivas. "Queremos que el mercado sepa que estamos atentos, como para prevenir y no vernos obligados a curar", dice el titular de ese cuerpo, Jorge Bogo.
El organismo viene investigando varios casos en sectores como indumentaria, transporte de pasajeros de larga distancia y la industria alimentaria. El caso más reciente fue una denuncia de American Express contra Visa, a la que acusó de trabar su ingreso en el sistema de bancos emisores y que concluyó con la intervención de la comisión en favor de Amex.
Pero el análisis de ese caso se volvió en contra del sistema de tarjetas, al derivar en una investigación sobre la presunta discriminación que ejercerían esas empresas en contra de algunos comercios, a los que les cobran aranceles diferenciales. A esa denuncia se sumó la Federación de Almaceneros, que se quejan por los cargos menores cobrados a los supermercados.
Ahora la comisión estaría por expedirse en un caso que involucra nada menos que a YPF. En lo que los especialistas llaman "un caso típico de integración vertical", la petrolera es proveedora de gas licuado de las distribuidoras de garrafas y tubos, y compite a la vez en ese mercado con la marca YPF Gas. La comisión habría determinado un aumento excesivo del precio del insumo golpeando de lleno en las finanzas de sus competidores.
También contra la evasión
En uno de los principales frentes de batalla abiertos por el equipo económico, la Comisión de Defensa de la Competencia está actuando junto a la DGI investigando casos de evasión fiscal. "Se entiende que evadir impuestos es otra forma de competencia desleal porque distorsiona el mercado, violando así la ley de defensa de la competencia", analizó Bogo.
Esta práctica conjunta ya se está viendo en el sector cárnico, donde Economía sospecha que se evaden unos $ 600 millones al año, y se extendería en breve a la indumentaria. "Hay toda una estructura de fabricación y comercialización clandestina callejera que está afectando a numerosas empresas del sector", se quejaron en Impositiva.
Para advertir a los potenciales involucrados, la Comisión está por emitir una serie de "guidelines" o pautas interpretativas de lo que se consideraría prácticas monopólicas o de abuso de posición dominante.
Sanciones a un supermercado
En los próximos días la Comisión de Defensa de la Competencia sancionará a un importante supermercado mayorista por vender algunos productos por debajo del precio de costo. La denuncia fue realizada por un proveedor de cuadernos y otros artículos de librería, que se consideró afectado ante el resto de sus clientes y ante sus competidores en el mercado. La pena sería comunicada mañana a las partes, antes de su difusión.
Acusaciones de este tipo fueron vertidas sobre varias cadenas de súper, pero rara vez se convirtieron en denuncias. "Muchos se quejan, pero cuando se les pregunta si estarían dispuestos a declarar se niegan terminantemente", dicen en Economía. Una de las razones es el temor a perder su lugar en aquellas bocas de distribución, importantes para de estar en el mercado. Otra es que a veces es el proveedor el que ofrece bajar el precio de venta, a cambio de "comisiones" extras.
Oposición al proyecto de ley:
El sector empresarial ya empezó a resistir
La ley antitrust criolla encontrará un fuerte rechazo en las empresas. En las industrias más expuestas a los monopolios no la ven con buenos ojos. Dicen que la apertura es el mejor antídoto contra la concentración.
Acostumbradas a funcionar durante años con escasos controles, las empresas argentinas y las filiales locales de las multinacionales recibieron el proyecto de ley antimonopolios con fastidio. Los hombres de negocios consultados por La Nación dijeron casi a coro que la apertura y la desregulación de la economía encarada por el Gobierno a partir de 1991 es suficiente como para garantizar la transparencia del mercado y la libre competencia. La mayoría aseguró no comprender el porqué de la iniciativa impulsada por el Poder Ejecutivo y diputados de la oposición. Otros cuestionaron la oportunidad de la medida, y la ligaron con la polvareda que levantaron la reciente ola de compras y fusiones en el sector bancario, y sobre todo la concentración que se está dando en las telecomunicaciones, con el insaciable tour de compras del CEI-Citicorp Holdings.
No obstante, bajo el análisis de la Comisión de Comercio de Diputados, que consensuó su proyecto con el Ejecutivo a través de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia, también se encuentran sectores altamente concentrados, como la siderurgia, el petróleo, la petroquímica y la industria del cemento.
Otros grupos ligados al consumo masivo, como los fabricantes de cerveza, también son seguidos con atención; es más, un "paper" que circuló esta semana por los pasillos del Congreso afirma que se podría evitar la concreción de algunos casos recientes de "excesiva concentración en un mercado" como la compra de Bieckert por parte de Quilmes. La cervecera de los Bemberg controla ahora el 75% del mercado argentino.
Enorme competencia
Sin embargo, un vocero de la industria cervecera relativizó esta participación. "La ley habla de fusiones, absorciones y compras de compañías, pero estos hechos no llevan necesariamente a un monopolio", asintió. "Que un grupo tenga una participación de mercado mayoritaria no significa que maneje los precios", agregó la fuente. "Quilmes enfrenta una competencia enorme; basta ir al supermercado y advertir la variadad de precios que existe. No podemos hablar de práctica monopólica cuando el grupo Bemberg tiene que competir contra la cerveza número uno del mundo, Budweiser; la mayor cervecería de Brasil y sexta mundial, Brahma y la primera de Alemania, Isenbeck", justificó el vocero.
Para él, "el mejor antídoto contra la competencia desleal es la globalización y la disminución de las barreras aduaneras. Probablemente haya sectores en los que persisten prácticas monopólicas, especialmente los servicios privatizados, pero en las industrias como la nuestra, los mecanismos de libre competencia funcionan a pleno".
Con esta visión coinciden en ICI Argentina. Si bien el sector productor de químicos registra grandes concentraciones, Gustavo Pedace, gerente de Recursos Humanos de la empresa de origen británico, consideró que "la ley tiene un fuerte destinatario, que es la industria del entretenimiento y los medios de comunicación. Si uno ve el dinamismo de este sector y los grupos que están viniendo al país, quizás se busque evitar excesos".
En la Argentina, ICI es el productor monopólico de ácido tartárico y ácido sulfúrico, aunque en polietileno de baja densidad debe soportar la competencia de otro megaproductor: Dow Chemical, dueña de Petroquímica Bahía Blanca, que controla el 70% del negocio. Sin embargo, Pedace afirmó que "jamás plantearíamos una denuncia antimonopólica contra Dow porque la única vez que recurrimos al Gobierno, en los años 80, nos fue mal. Hicimos un reclamo por dumping de PVC y terminamos cerrando Electroclor, dejando mucha gente en la calle y poniendo U$S 70 millones para salir del negocio". Finalmente, el ejecutivo informó que "en el rubro químico se avecina una fuerte competencia externa con el ingreso de nuevos jugadores que hoy ni siquiera se conocen, básicamente empresas de China y el sudeste asiático".
Mientras tanto, en la siderurgia, las críticas contra la proyectada ley antritrust criolla son de tono más subido. Una fuente de una de los dos compañías que dominan el mercado (Acindar y el grupo Techint, con Siderar y Siderca), se quejó porque la legislación "pondrá a las empresas argentinas en una situación desventajosa frente a los competidores extranjeros, ya que limita severamente la acumulación de capital frente a competidores de otros países mucho más grandes que la Argentina".
Una cuestión de escala
El vocero agregó que "el mercado argentino tiene una dimensión pequeña para una escala económica y competitiva en la mayoría de las explotaciones industriales. Las mayores empresas nacionales no son tal a nivel internacional y apenas tienen envergadura como para actuar en nivel regional. Esto plantea el tema que una compañía que puede considerarse dominante en la Argentina sea un actor menor en el Mercosur".
La principal "coartada" de las siderúrgicas es que a fines de 1999 las preferencias arancelarias que hoy rigen en el mercado común desaparecerán y el mercado subregional quedará completamente liberado.
Otro tanto piensan en Aluar, único productor de aluminio primario en el país. La principal diferencia es que esta industria ya tiene arancel cero dentro del Mercosur. Pero la compañía es fuertemente cuestionada por otra razón: está en competencia con quienes compran la materia prima. Es que en 1992 se fusionaron dos firmas de aluminio elaborado, Camea y Kicsa, para formar CyK. La propiedad era compartida en partes iguales por Aluar y la canadiense Alcan hasta el año pasado, cuando la argentina se quedó con el 100 por ciento. CyK desapareció y se convirtió en Aluar Elaborados, fabricante de chapas, perfiles y extrusados. ¿El resultado? Aluar está de los dos lados del mostrador: provee aluminio primario a firmas que luego le incorporan valor agregado, como por ejemplo Flamia, y a su vez compite con ellas mediante su división Elaborados. Con la nueva legislación, casos como éstos volverán a salir a la luz.
Consenso para sacar la ley
Siete años después de la ola privatizadora de empresas públicas y de la desregulación del mercado, y tres años más tarde de un fracaso legislativo en el Senado, diputados de la oposición y del oficialismo -con el consentimiento del Poder Ejecutivo- intentarán emitir la semana entrante un dictamen del proyecto de ley de defensa de la competencia. El objetivo: restringir las prácticas monopólicas en la economía argentina.
Tras casi dos años de dimes y diretes, los diputados del justicialismo y de la oposición lograron acordar un proyecto de ley que prevé sanciones económicas y contempla prohibiciones de las prácticas de carácter monopólico o de aquellas que constituyan un abuso de una posición dominante.
En 1994, una iniciativa de similares características se aprobó en Diputados pero luego fue cajoneada en el Senado, supuestamente por sugerencias del ex ministro de Economía Domingo Cavallo. El proyecto de ley de defensa de la competencia que esta semana se propone aprobar la Comisión de Comercio de la Cámara baja, fue elaborado y consensuado por los diputados Rodolfo Gabrielli (PJ), Ricardo Patterson (UCR) y Rafael Flores (Frepaso). La nueva iniciativa fue revisada el lunes último por el ministro Roque Fernández y, tras correcciones de escasa magnitud, obtuvo el visto bueno. El proyecto en cuestión consta de 59 artículos y prevé prohibiciones y sanciones a los actos o conductas que limiten, restrinjan o distorsionen la competencia o que constituyan "abuso de una posición dominante" en un mercado. Esta normativa que apunta a reemplazar la ley 22.262, vigente desde 1980, entiende por prácticas anticompetitivas aquellas que contemplan la "fijación o manipulación de precios, el establecimiento de obligaciones para producir una cantidad restringida de bienes, el reparto horizontal de zonas de mercado, la concertación o coordinación de posturas en las licitaciones y el dificultar a terceras personas la entrada o permanencia en el mercado". También se prevé un mayor control sobre las fusiones empresarias.
Para llevar adelante el control del mercado se creará el Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia que reemplazará a la actual Comisión de Defensa de la Competencia, dependiente del Ministerio de Economía.
El tribunal por crearse tendrá facultades de inspección, realizará audiencias y sancionará con multas de $ 1000 a 150 millones o inhabilitaciones a aquellas personas que no cumplan con la normativa.
A su vez, el artículo 55 del proyecto exceptúa de la ley a los medios de comunicación en lo que respecta a "la irrestricta libertad de prensa e información", aunque añade que no será así "cuando se trate de conductas o prácticas económicas que importen la obtención de ventajas que afecten la libre competencia".
Para el diputado Flores (Frepaso), el artículo 55 solamente debería admitir la excepción a la ley para los medios televisivos, radiales y gráficos ya que de manera contraria "queda abierta la posibilidad de sancionar a un medio por la supuesta violación de la competencia". En diálogo con La Nación , Flores sostuvo que "si se deja el artículo tal como está una denuncia realizada por un poder de turno podría llegar a perjudicar la existencia de un medio de comunicación".
El peronista Gabrielli y el radical Patterson no creen lo mismo. Ambos sostienen que la medida apunta a sancionar solamente una práctica monopólica de carácter económico y que ello "no tiene nada que ver con la libertad de prensa, que está garantizada en el proyecto". Por otra parte, Patterson cree que para prohibir o sancionar una fusión empresaria "se deberían poner montos mínimos a la operación y a la facturación de las empresas".
Más allá de esa objeción y de opinar que "la ley debería haber estado aprobada desde hace varios años porque las empresas del Estado se repartieron hace rato", el legislador radical no expuso ninguna otra crítica al proyecto.
En cambio, el diputado Gabrielli, que conduce la Comisión de Comercio, defendió la iniciativa y sostuvo que "la ley caerá en el momento justo".
En los Estados Unidos hay tradición de mano dura
Mediante sus leyes antitrust, el país del Norte controla celosamente, desde hace años, las operaciones de los grandes grupos empresariales. El objetivo es proteger a los consumidores
En los Estados Unidos, la legislación antitrust tiene una larga tradición y está compuesta por un complejo paquete de leyes federales y estatales (provinciales), cuyo propósito es prevenir que las empresas creen monopolios o compitan deslealmente en el mercado. En el nivel federal, las normas más importantes son el Sherman Anti-Trust Act, el Clayton Act y el Federal Trade Commission Act.
Con el declarado objetivo de proteger a los consumidores, muchas acciones quedan bajo la jurisdicción de esta ley, incluyendo la política de precios, condiciones del comercio, selección de clientela y territorio, acopio de tecnología de servicios, publicidad y ventas, y fusiones y adquisiciones. Estos son algunos de los puntos analizados por la legislación antimopólica.
-Monopolios. Una empresa crea un monopolio de mercado cuando tiene una ventaja sobre los demás competidores. La compañía monopólica puede ser el único fabricante de un determinado commodity, o el proveedor exclusivo de un servicio a virtualmente todos los consumidores que lo deseen.
-Relaciones ilegales con competidores. Los "arreglos" entre competidores son conocidos como "acuerdos horizontales" sujetos a las leyes antitrust. Generalmente, los convenios de negocios sólo son ilegales si son hechos con el propósito explícito de restringir o monopolizar el comercio.
-Resistencia colectiva a negociar. También llamada "boicot de grupo", esta resistencia es una decisión concertada de no hacer negocios. Restringe la libertad de comercio.
-Joint Ventures. Esta clase de alianza no es ilegal en sí misma. Según las partes involucradas, a veces un acuerdo de este tipo viola las leyes antitrust. Si un joint venture entre varios competidores tiene por objeto excluir a otros del mercado es ilegal.
-Reparto del mercado. Cuando empresas competitivas se ponen de acuerdo para repartirse el mercado caen en la ilegalidad. El caso típico es cuando dos competidores se dividen el mercado geográficamente, acordando que ninguno entrará en el área asignada al otro para vender sus productos o servicios. También se puede dividir por producto, acordando que uno no fabricará lo que produce el otro.
-Fijación de precios. La fijación horizontal de precios se da cuando un grupo de competidores se pone de acuerdo para establecer precios iguales o dentro de un rango parecido.
-Ligazón. Ocurre cuando una compañía exige a los compradores adquirir un determinado producto o servicio para dejarlos acceder a otro producto o servicio.
Las leyes antitrust también prohíben acciones entre compañías en diferentes niveles del mercado. Arreglos o acciones entre empresas y consumidores, entre productores y distribuidores o entre distribuidores y minoristas son calificados como "acuerdos verticales".
En la actualidad, el caso más sonado de una potencial violación de las leyes antitrust es el de Microsoft. La compañía piloteada por Bill Gates ha sido acusada por un juez de utilizar una posición monopólica en una rama del software para ganar una ventaja desleal en otras áreas. Para algunos analistas, "Microsoft es dueña de las vías y además vende los trenes". Por ahora, la empresa de Gates fue absuelta.
"El Estado debe actuar"
Patricio Millán, representante del Banco Mundial en la Argentina, opina sobre la cuestión.
-¿Cuál es la posición del Banco Mundial con respecto a los monopolios privados?
-Nosotros promovimos aquí la creación de la Comisión de Defensa de la Competencia, incluso también de mecanismos de representación de los consumidores. El Estado debe tener organismos que le permitan determinar qué y cuándo es monopolio e impedir que éste actúe.
-¿Cómo estarían integrados estos organismos?
-Por ejemplo, una de las ideas de lo que se debate en estos tiempos es que en los Entes Reguladores exista representación de los consumidores. A su vez, hay todo un mecanismo de audiencia pública establecido en la Argentina.
-El BM impulsó en el país una ley antimonopólica que tuvo media sanción, pero hoy duerme en algún cajón.
-Así es. Debe haber un mecanismo para investigar los monopolios.
Control lento pero seguro
SAN PABLO.- Creado en 1962, el Consejo Administrativo de Defensa Económica brasileño sólo empezó a actuar como verdadero ente regulador de la competencia en épocas recientes, en especial a partir de la expedición de la ley antitrusts en junio del ´94. Con las privatizaciones de empresas estatales, el CADE, como se lo conoce, está frente a uno de sus mayores desafíos: ejercer su función a la velocidad que exige la economía de mercado.
Con cerca de 40 funcionarios y un presupuesto anual cercano a U$S 1 millón, el órgano encargado de evitar la formación de monopolios y carteles está tratando de disminuir el tiempo que tarda para analizar cada uno de los 362 casos que actualmente tiene a su consideración. Por eso, una de las ideas del gobierno de Fernando Cardoso es convencer a quienes se encuentran en proceso de compra o fusión de someter la operación a análisis previo, con lo cual el plazo para una decisión podría disminuir considerablemente.
A pesar de defectos como su morosidad, el CADE es visto con buenos ojos por el mercado. "Es una entidad que funciona bien. No tenemos la tradición de defensa de la competencia de los norteamericanos, pero los consejeros son competentes y lentamente estamos construyendo una jurisprudencia sobre el tema", evaluó el abogado especialista en Derecho Económico Onofre Sampaio.
Con la privatización masiva de empresas estatales, las funciones del CADE son objeto de debate. Consejeros de la entidad sostienen que su papel incluye la eventual disolución de la venta de compañías estatales para evitar que lo que era un monopolio público pase a ser uno privado. Para algunos esta posibilidad es impensable, entre otras cosas, porque la ley antitrusts no le da competencia a la entidad sobre las empresas que antes eran estatales. "El control de privatizaciones a posteriori es un contrasentido", señaló Onofre Sampaio.
El profesional puso como ejemplo la reciente venta de la minera Compañía Vale do Rio Doce, cuya subasta tuvo que ser suspendida varias veces por determinación de la justicia. Finalmente y tras superar varios obstáculos, se hizo la venta y el cheque fue entregado al gobierno pocos días después. Debido al tamaño de las partes involucradas es muy posible que el análisis de la estuctura de los compradores así como de su conducta demore alrededor de un año, momento en el cual sería un verdadero dolor de cabeza deshacer la transacción.
El control, según algunos especialistas, debe ser hecho previamente incluyendo mecanismos en el pliego de licitaciones y fiscalizando de antemano la conducta de los posibles compradores.
Pero legítimo o no, el CADE está fiscalizando las privatizaciones. En sus registros figuran ya tres casos juzgados y 13 en estudio, entre ellos empresas petroquímicas y siderúrgicas. Adicionalmente, la entidad quiere participar en el análisis de las fusiones y adquisiciones en el sistema financiero. En este caso como en el de las privatizaciones, no existe una delimitación jurídica clara sobre el alcance de su función.
Evidentemente, Brasil no está ajeno al debate que en todo el mundo genera el control de la competencia en una economía globalizada con mercados naturalmente concentrados -como el del acero, por ejemplo- o sectores con estructura de concentración grande como el petroquímico. Luego de 35 años de existencia el CADE está descubriendo por fin para qué fue creado.
Casos: Fusiones en el banquillo
Colgate, Procter & Gamble y Anheuser-Bush están bajo la lupa de los brasileños.
SAN PABLO.- En los últimos tres años pasaron por el CADE, el ente de defensa de la competencia, sonados casos de compras y fusiones. El más famoso, tal vez, ocurrido el último año, involucró a dos gigantes de los productos de limpieza: Colgate y Procter & Gamble.
Por denuncia del segundo grupo, el gobierno resolvió juzgar la compra, por parte de Colgate, de la empresa Kolynos, líder brasileño en el segmento de pasta dental. Tras analizar el caso, el CADE consideró que, al acaparar con sus dos marcas el 78% del mercado, Colgate configuraba un monopolio, por lo que resolvió permitir la adquisición -estimada en cerca de 800 millones de dólares- pero suspender el uso de la marca Kolynos por cuatro años.
La multinacional acató el fallo, preferible según su parecer a otras alternativas ofrecidas por el gobierno como vender Kolynos o licenciar la marca por 20 años a una empresa que tuviese menos del 1% del mercado. Recientemente, la entidad encargada de la defensa de la competencia intervino en otras transacciones importantes: la asociación entre la cervecería brasileña Antárctica y la norteamericana Anheuser-Bush, fabricante de la marca Budweiser, y la alianza entre Brahma y Miller. Ambas asociaciones deberán ser deshechas en un plazo de dos años debido a que el CADE consideró que habría perjuicio a la competencia.
