Biocombustibles: la industria del agro que quiere una nueva ley para crecer
Tras el aumento de corte con bioetanol en las naftas por la suba de precios, la actividad propone un debatir la reforma del actual marco regulatorio a dos décadas de su primera implementación
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PARA LA NACIONGabriela Origlia
CÓRDOBA.- A casi dos décadas de su instrumentación, el régimen de promoción de biocombustibles en la Argentina vuelve al centro del debate. Por el impacto de la guerra de Medio Oriente en el precio de los combustibles, Nación habilitó la suba voluntaria del 12% al 15% de la mezcla del bioetanol en la nafta, mientras que hay pedidos para aumentar el corte obligatorio del 7,5% al 20% del biodiesel en el gasoil. Sin embargo, la discusión va más allá y apunta a redefinir un marco legal -al actual le restan cuatro años- que permita a la industria superar las tensiones que enfrenta y seguir desarrollándose.
El del incremento de la mezcla por ley de biocombustibles con los combustibles fósiles integra la agenda del agro en el Congreso. El tema viene demorado. Los economistas del Ieral de la Fundación Mediterránea aportaron una serie de sugerencias en el marco del Programa de Asistencia Legislativa (PAL) que desarrolla para contribuir a las discusiones en Diputados y Senadores. Plantean la necesidad de una revisión integral. El desafío, dicen, es “repensar el equilibrio entre regulación y competencia”, mejorar la eficiencia y reducir costos, sin perder de vista los objetivos originales de la política. La clave, advierte, es lograr un esquema “más sostenible y alineado con las exigencias de competitividad y disciplina fiscal”.
Como antecedente, el reporte sostiene que, a nivel global, los biocombustibles se impulsan a través de mandatos de mezcla obligatoria que “crean mercado por ley” y buscan alinear distintos objetivos: ambientales, productivos y energéticos. El régimen local se estructura sobre cinco pilares: mezclas obligatorias, asignación de cupos, fijación de precios, restricciones a la competencia y beneficios impositivos. En conjunto, este entramado define “la existencia y magnitud del mercado, sus participantes, sus precios y sus (escasas) condiciones de competencia”.
En la práctica, los cortes obligatorios funcionan como piso -y también como techo- del mercado. Cuando los biocombustibles son más caros, “el mercado se restringe al volumen obligatorio”, limitando el desarrollo de segmentos voluntarios. Esos cupos, a su vez, se distribuyen a prorrata de la capacidad instalada, prioriza a Pymes y se excluye a grandes exportadores y petroleras del segmento regulado.
Patrick Adam, director ejecutivo de la Cámara de Bioetanol de Maíz, está convencido de que el sector necesita, “con urgencia, una nueva legislación que lo modernice, desregule de manera inteligente la actividad y genere un marco de competencia transparente y previsible. Sin reglas claras y estables no hay inversión, y sin inversión no hay crecimiento”. En ese marco, describe que, en los últimos años, se perdió terreno frente a países de la región que avanzaron con “políticas consistentes”. Grafica con Brasil (por una resolución del 1 de este mes el país prohibió importar bios para cumplir con el corte) y Paraguay que operan con mezclas de bioetanol del orden del 25% o más. “No es un problema de capacidad ni de recursos, es un problema de marco regulatorio”, define.
Agrega que el reciente shock petrolero volvió a poner “en evidencia esta debilidad. Si la Argentina hubiera tenido una matriz de combustibles más diversificada, con mayor participación de biocombustibles, el impacto sobre los precios y la inflación habría sido significativamente menor. Los biocombustibles no son solo una política energética, son una herramienta macroeconómica, productiva y ambiental. Permiten sustituir importaciones, generar empleo en el interior y reducir emisiones, todo al mismo tiempo”.
Para Adam, de cara al futuro, el desafío es “aún mayor”. La Argentina necesita avanzar no solo en biocombustibles para el transporte terrestre, sino también en nuevos mercados estratégicos como el combustible sostenible de aviación (SAF) y los marítimos. “Ahí hay una oportunidad concreta de inserción internacional y generación de divisas. El mundo está andando rápido. La discusión ya no es si los biocombustibles van a crecer, sino quién va a capturar ese crecimiento. La Argentina tiene todas las condiciones para ser protagonista, pero necesita una decisión política clara y urgente”.
Elevar el corte
Para Federico Martelli, director ejecutivo de la Cámara de Empresas Pymes Regionales Elaboradoras de Biocombustibles (Cepreb) el principal punto pasa porque el corte obligatorio “debería tener una suba significativa. Más allá de la coyuntura derivada de la crisis en Medio Oriente, el aumento tiene múltiples externalidades positivas, desarrollo regional, industrialización de la biomasa, empleo, cuidado del medio ambiente y cuidado de la salud de la población, sobre todo en las grandes ciudades”.
Admite que hay “objeciones e intereses cruzados que están demorando este debate, pero la dirigencia política tiene la responsabilidad de diseñar un marco normativo más allá de esas tensiones, que sea equilibrado para que ninguna provincia de las que hoy produce biocombustibles se vea perjudicada”. Subraya que es “fundamental” que las Pymes que elaboran biodiésel vuelvan a tener un corte del 10% y que, “de ahí en adelante, con cortes de 15, 17 o 20% ingresen las compañías integradas al sistema“.
Desde la Cámara Santafesina de Energías Renovables, su titular Marcelo Kuszniers plantea que la Argentina tiene “dos armas secretas” para ganar la’guerra’ contra el aumento de combustible fósil, biodiesel y bioetanol para reemplazar diésel importado y bioetanol para la nafta, “pudiendo aumentar en forma inmediata los cortes habilitados al 20% y al 15% respectivamente”. Enfatiza que la capacidad instalada ociosa y los recursos humanos y financieros disponibles “hacen posible, en lo inmediato, retomar el camino que otros países de la región están profundizando”.
Menciona a Brasil con un corte de biodiésel de 16% en la actualidad y del 20% obligatorio al 2030. En el caso del etanol, 30% hoy y con una visión de crecimiento al 40% en 2030. “Creemos positivamente que podemos aportar desde el sector de los biocombustibles a una transición energética eficaz; creemos en el futuro de la Argentina con las potencialidades que tenemos en materia prima, capacidad instalada ociosa tanto de empresas Pymes no integradas como de integradas. La Argentina debe lograr una asociación estratégica, una complementariedad, debe ‘cruzar’ la Vaca Viva, la energía que se genera en nuestros campos con la Vaca Muerta la que se generó y almacenó durante millones de años”.
“Hoy la Argentina está yendo a contramano del mundo. Mientras el contexto internacional empuja a los países a fortalecer su seguridad energética, acá se está interviniendo usando al biodiesel y a los impuestos como variable de ajuste para contener precios, y sin actuar sobre lo que más pesa en la ecuación, que son los combustibles fósiles”, aporta Axel Boerr, presidente de la Cámara Panamericana de Biocombustibles Avanzados.
Sostiene que ya se incumplió la ley 27.640 (NR: la del régimen de bios) al publicarse “precios inferiores a los costos durante 16 meses consecutivos; se incumplió en marzo al no publicar precios; y más importante: ahora que está configurada la situación contemplada en su artículo 16, se incumple porque no se avanza con la sustitución de importaciones prevista”.
Boerr añade que, además, “se atenta contra la producción al elevar los costos de hacerlo en la Argentina y de promover la importación de gasoil más caro, incumplir leyes que elevan directamente el riesgo país, afectando negativamente al Estado y a todas las empresas. Es un contrasentido total que no se entiende, o que se entiende muy bien si se mira quiénes son los ganadores”. A su entender, el camino es “bastante obvio” y pasa por “cumplir la ley, normalizar precios y aumentar los cortes, y determinar los precios de biocombustibles en dólares (apenas se requiere una resolución). Si no, el país seguirá subsidiando combustibles fósiles importados mientras desfinancia la producción nacional y juega a la ruleta rusa con el desabastecimiento. Eso no es solo un problema sectorial, es un problema de política económica”.
El Centro Azucarero Argentino ratifica que, en el caso de la industria de bioetanol, está “consolidada y con capacidad disponible”. El país produce aproximadamente 1,2 millones de metros cúbicos anuales y dispone de capacidad instalada para incrementar la producción en el corto plazo, sin necesidad de nuevas inversiones.
“El paso hacia E15 (NR: por la guerra de Medio Oriente) alinea a la Argentina con tendencias internacionales y regionales, donde los biocombustibles tienen una participación creciente en la matriz energética”.
Claudio Molina, analista y especialista en biocombustibles y ferrocarriles, ratifica que es necesaria una nueva ley para el sector y que debe valorarse su aporte más allá de la conveniencia coyuntural de su precio. “Hay tensiones entre los proyectos existentes, hay que buscar los equilibrios necesarios”, define.
Remover limitaciones
En los dos PALs que elaboró, el Ieral señala que el régimen vigente permitió desarrollar capacidades productivas y encadenamientos regionales, pero que hoy exhibe “rigideces que afectan su eficiencia y proyección”. Apunta que “la principal crítica” es a “la falta de competencia entre empresas en el mercado de mezcla obligatoria”, producto de un conjunto de reglas que configuran un sistema cerrado. Entre ellas, se destaca que “el número de empresas habilitadas está fijo” y que los volúmenes “se asignan a prorrata sin mecanismos de revisión competitiva”, lo que reduce los incentivos a mejorar eficiencia. A esto se suma un esquema de “precio administrado” que, al reconocer costos y rentabilidad, desincentiva la reducción de gastos y la innovación.
“El sistema genera baja rivalidad entre productores”, advierte, y su consecuencia más negativa es que “reduce los incentivos para invertir en nueva tecnología, innovar, mejorar procesos y reducir costos”. Así, un régimen diseñado originalmente para promover el desarrollo industrial termina, en su madurez, operando como un freno a la competitividad.
Otra debilidad central a la que apunta es la “fuerte” dependencia del segmento regulado. Pese al crecimiento de la capacidad instalada, “las empresas siguen dependiendo prácticamente de manera excluyente del mandato de corte obligatorio”, sin haber logrado desarrollar mercados voluntarios relevantes ni una inserción sostenida en el comercio internacional. En el caso del bioetanol, las exportaciones han sido históricamente marginales -“no mayores a entre el 2% y el 3% de la producción”-, mientras que en biodiesel, tras un período de auge, los envíos externos se redujeron por los cambios en los incentivos tributarios y barreras comerciales externas.
El informe también subraya las restricciones del actual régimen a la participación de actores clave, como son los grandes exportadores, empresas petroleras y productores extranjeros. “Si bien estas limitaciones buscan proteger a las Pymes y la producción local -dice-, también reducen el universo potencial de oferentes y la escala del mercado”. Al limitar la competencia, “se deriva en mayores costos”.
La intervención estatal en precios constituye otro eje marcado críticamente por el estudio. El esquema actual combina determinación de volúmenes con fijación administrativa de precios, lo que configura, una “doble intervención del Estado”. Si bien el objetivo es asegurar rentabilidad y evitar abusos de mercado, califica a la herramienta como “rudimentaria: distorsiona señales económicas, reduce presión competitiva […] y encarece el precio de los combustibles”. Propone mecanismos “más transparentes”, como subsidios directos, podrían cumplir los mismos fines con menor impacto distorsivo.
Sobre este diagnóstico se montan los proyectos de reforma en discusión en el Congreso. Ambos coinciden en aumentar los cortes obligatorios -con metas en torno a B10/B15 y E15- y en introducir mayores niveles de competencia, reduciendo la discrecionalidad estatal. Difieren en el grado y la velocidad de liberalización.
El proyecto impulsado por el oficialismo nacional propone una transición hacia un mercado plenamente desregulado, donde “los precios serán libremente pactados” y los cupos desaparecerán progresivamente hasta 2031; habilita la participación de petroleras y no restringe importaciones. En contraste, la iniciativa de la Liga Bioenergética plantea un esquema mixto, que preserva un “núcleo duro” protegido para Pymes y economías regionales, complementado con mecanismos competitivos como licitaciones; mantiene limitaciones para evitar concentración y preservar la producción doméstica.
El aumento de los cortes tiene implicancias fiscales. Según estimaciones de la Oficina de Presupuesto del Congreso, llevarlos al 15% implicaría un costo adicional de $245.000 millones, equivalente al 0,02% del PBI, debido a la exención impositiva de los biocombustibles. La cifra refleja el gasto tributario bruto y no el impacto fiscal neto, que dependerá de efectos indirectos sobre la actividad y la recaudación.
A esto se suma un punto clave, el impacto en precios. En un contexto de restricciones fiscales y sensibilidad inflacionaria, el Ieral indica que cualquier expansión del régimen debe evitar trasladarse a mayores costos de combustibles, especialmente para sectores intensivos en su uso, como el agro y el transporte.
El contexto futuro introduce, además, nuevos desafíos. La electrificación del transporte, la volatilidad del precio del petróleo y posibles cambios en los derechos de exportación configuran un escenario incierto. En particular, la eventual reducción de retenciones podría elevar los costos de las materias primas, afectando la rentabilidad del sector. A su vez, la mayor penetración de vehículos eléctricos anticipa un menor crecimiento de la demanda de combustibles líquidos, lo que obliga a repensar el rol de los biocombustibles en el largo plazo.
Por eso, la necesidad de avanzar hacia biocombustibles de nueva generación, orientados a segmentos donde la electrificación es más difícil —como transporte pesado, aviación o maquinaria—, ampliando así el horizonte de la política sectorial más allá del esquema tradicional de cortes obligatorios.
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