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El rumbo de la política agropecuaria
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La productividad total de la economía argentina ha caído sistemáticamente en los últimos años. De acuerdo con estimaciones de Ariel Coremberg para el proyecto AR-Klems, entre 1998 y 2015 la productividad total de los factores de la economía argentina disminuyó a una tasa anual acumulativa del 0,4%. Esto implica que, utilizando los mismos recursos, la economía podía producir en el año 2015 un 6% menos que en el año 1998. En contraste, en el mismo período la productividad del sector agropecuario creció a una tasa del 2,4% anual acumulativo según mis propias estimaciones. En decir, con los mismos recursos y gracias al cambio tecnológico el agro podía producir en el año 2015 un 55% más que 17 años antes.
La OCDE ha calculado que en el período 2002/2015 el ingreso bruto anual de los productores agropecuarios argentinos se redujo en promedio un 30% como consecuencia de impuestos y regulaciones específicas. Luego de una baja transitoria en los años 2016/2017 los derechos de exportación volvieron a generalizarse en 2018 y en diciembre de 2019 el nuevo Gobierno ha llevado la imposición a valores similares a los de 2015. Estos datos sugieren un hecho estilizado de la política agropecuaria argentina: los impuestos se correlacionan positivamente con la productividad.
El sector agropecuario es atractivo para la aplicación de impuestos ya que una parte importante de sus activos son de oferta fija en el corto plazo y no tienen muchos usos alternativos. Las retenciones reducen los precios de los productos exportables y también el precio de la tierra y otros activos. Al reducir el precio de la tierra, las retenciones modifican los derechos de propiedad, lo que tiene importantes efectos negativos en términos de eficiencia productiva y desarrollo económico de largo plazo. Sin embargo, la oferta de tierra tiene una elasticidad precio cercana a cero en el corto plazo.
La respuesta en cantidad ofrecida se manifiesta en desinversión y en menor preservación del recurso, pero no disminuye de manera relevante la cantidad actual de tierra. Así, se genera también la falsa creencia de que la oferta agrícola es inelástica y que se le pueden aplicar impuestos sin mayores consecuencias.
Además, buena parte de los activos específicos del agro (maquinaria, conocimiento y capital humano) pueden considerarse "costos hundidos". Esto determina que las ganancias por encima del mínimo monto necesario para evitar que un productor agropecuario deje la actividad sean una "cuasi renta" que puede ser capturada por el gobierno vía impuestos. Al mismo tiempo, otros actores de la cadena también tienen incentivos para la búsqueda de rentas, ya que encuentran más conveniente hacer lobby para obtener beneficios que mejorar la eficiencia productiva. Así, procesadores y "agregadores de valor" solicitan exenciones y regulaciones con el fin de apropiarse de una parte de la cuasi renta del eslabón primario.
El nivel de imposición al agro es un equilibrio que se define por factores económicos y políticos que van más allá de las buenas intenciones de los gobiernos. En ausencia de un sistema institucional de frenos y contrapesos que limite impuestos y comportamientos oportunistas predatorios, la política agropecuaria se determina en función de la presión política que ejerce cada grupo de interés.
El gran número y la heterogeneidad de los productores agropecuarios les impone altos costos de coordinación y los pone en desventaja para negociar. Asimismo, en la medida que existen cuasi rentas de las que el gobierno, y otros actores, pueden apropiarse a bajo costo, se hacen poco creíbles los acuerdos y anuncios de políticas menos distorsivas, ya que siempre es conveniente sorprender con nuevos impuestos y regulaciones.
En síntesis, ante costos hundidos importantes y en un contexto de alta inflación, elevado gasto público, déficit fiscal y búsqueda de rentas, los anuncios de política agropecuaria seguramente tendrán baja credibilidad y el resultado más probable que observaremos será una tendencia creciente a la imposición e intervención en los mercados agropecuarios.
El autor es economista del Inst.de Economía del INTA y directorde la Maestría en Agronegociosde la Ucema
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