El Mercosur cumple 28 años en medio del debate sobre su futuro

Al cumplirse los 28 años del Mercosur, cuestiones relevantes sobre su futuro son debatidas. Una se refiere a si debe seguir siendo una unión aduanera o, por el contrario, retroceder a una zona de libre comercio. Hay por cierto otras cuestiones, pero la mencionada parece ser hoy la que mayor atención requiere.

El debate está focalizado en uno de los instrumentos que provienen del momento fundacional, que es el arancel externo común (AEC). Algunas preguntas se refieren a: ¿conviene o no preservar el AEC? y en todo caso, ¿cuál es el real alcance del compromiso asumido al respecto por los países miembros? Sobre todo, ¿qué flexibilidad existe para su aplicación efectiva en el caso de una negociación comercial con terceros países? Y, además, ¿cuál sería el impacto de su supresión sobre la validez y alcance efectivo de la preferencia comercial intra-Mercosur pactada en el Tratado de Asunción?

En algunos casos se suele llegar incluso a cuestionar la propia existencia del Mercosur, aun cuando por lo general no se refleja luego en propuestas sobre cómo sustituirlo en una forma tal que se contemplen factores económicos y políticos que hacen a la orientación, calidad y densidad de las relaciones entre los países miembros.

Si desde un punto de vista económico conviene o no preservar el arancel externo común y, por ende, la figura de una unión aduanera, es algo que debe determinarse por los países miembros en función de sus intereses nacionales y, en especial, de sus políticas comerciales y de la eficacia de las preferencias comerciales pactadas en el Mercosur.

Pero también resulta relevante tener en cuenta cuál es el grado de permisibilidad que al respecto otorga el marco normativo del Mercosur. La pregunta de fondo es si puede ser suficiente la modificación de normas que fueron aprobadas por el Consejo del Mercosur, como órgano principal del proceso de creación normativa o si, por el contrario, se requieren modificaciones del Tratado de Asunción.

Tanto las energías políticas como los costos que requerirían una u otra opción pueden llegar a ser muy distintos.

Al respecto, cabe tener en cuenta que la figura del AEC está explícitamente incorporada al pacto fundacional del Mercosur (artículos 1 y 5 c) como elemento central de una política comercial común. Es un elementos básico de los métodos a emplear en la construcción del espacio económico preferencial, estrechamente vinculado a la eliminación intra-Mercosur de aranceles y restricciones al comercio recíproco.

Una pregunta que al respecto puede ser relevante es sobre los motivos que llevaron a incluir el instrumento del AEC en el Tratado de Asunción. Una hipótesis por la que nos inclinamos es que, entre otras razones, el compromiso de un AEC implicaba una garantía mutua entre los países miembros con respecto a eventuales negociaciones comerciales con terceros países y, en especial, con Estados Unidos tras el lanzamiento de la Iniciativa de las Américas.

Siendo así, pierde peso el argumento de que lo que impide a los países miembros negociar individualmente preferencias con terceros sería la Decisión CM 32/00. Esta efectivamente impide la negociación individual de preferenciales comerciales arancelarias. Pero una decisión puede ser modificada por otra decisión del Consejo. En cambio, un compromiso del Tratado solo puede ser alterado por una revisión del propio instrumento jurídico internacional fundacional. Cabe recordar que una norma clave del Tratado es la del artículo 2, que estipula la reciprocidad de derechos y obligaciones pactados por los socios.

Una opción viable es la de flexibilizar la interpretación del alcance del AEC. El hecho de que el instrumento jurídico fundacional no lo defina –solo señala que debe aprobarse un arancel externo común que asegure la competitividad externa– y que la redacción del artículo XXIV del GATT-OMC se presta a múltiples interpretaciones, que no necesariamente se ajustan a lo que suelen ser definiciones aportadas por la teoría económica, brinda un amplio espacio para adaptarlo a necesidades del Mercosur.

La flexibilización puede ser una opción más acorde con la necesidad política de preservar el Mercosur como un núcleo duro de la construcción de un espacio común entre sus países miembros, que sea funcional a objetivos de estabilidad política regional, de convergencia de las estrategias nacionales de desarrollo y de una razonable articulación entre sus respectivos sistemas productivos en función de su inserción global.

De allí, entonces, la conveniencia de debatir tanto el alcance del compromiso ya asumido de tener un arancel externo común, como los métodos que permitirían eventualmente, o revisar sustancialmente tal compromiso –por ejemplo a través de la eliminación del arancel externo común–, o flexibilizarlo a través de la interpretación de sus alcances efectivos.

El hecho de que no existan normas jurídicas que prescriban lo que deba entenderse por un arancel externo común, o que las que existen en el GATT-OMC o en el Mercosur, bien interpretadas brindan un amplio margen para una razonable flexibilidad, permite imaginar un desarrollo futuro del Mercosur que no requiera modificar sustancialmente los respectivos textos normativos fundacionales, lo que puede ser costoso en el plano político.

Quizás al respecto, lo importante sería privilegiar la preservación de lo esencial que se procura lograr, tanto en una perspectiva política como económica, con la construcción del espacio regional preferencial. Y lo esencial podría ser visualizado no tanto en la idea de un nuevo espacio económico único de alcance regional, pero sí de uno que sea común aunque diferenciado, incluso con geometrías variables, y que privilegie objetivos de conectividad, compatibilidad y convergencia de los respectivos espacios nacionales, a la vez que preserve sus ricas diferencias, identidades e individualidades.

Por Félix Peña

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