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Experiencias uniformadas
Las diversas áreas aduaneras creadas por los gobiernos militares son motivo de polémica
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Leonardo Gigli, vecino de Lomas de Zamora, propuso a varios gobiernos -al de Arturo Frondizi, luego al de Arturo Illia por intermedio del vicepresidente Carlos Perette, posteriormente a sectores de la Marina durante el gobierno militar de 1976 y últimamente al ministro Rodolfo Terragno- la creación de entes internacionales para conducir zonas francas industriales y tecnológicas.
Quería combinar el concepto de ente jurídico internacional, al estilo de la Comunidad Europea del Carbón y el Acero, con la experiencia de la zona franca industrial, que él conoció en Puerto Marghera.
Gigli, que tiene alrededor de 80 años, me contó también la iniciativa de un estrecho colaborador de Benito Mussolini, Giovanni Host-Venturi. Como tantos otros hombres prominentes de los países derrotados, al terminar la guerra, este jerarca italiano (general y ministro de Comunicaciones) se instaló en nuestro país. Se entrevistó varias veces con el ex presidente Juan Domingo Perón, a quien le propuso crear dos zonas francas industriales, una en Bahía Blanca y otra en Rosario.
El proyecto tuvo cierta acogida, pero no alcanzó a concretarse. Algunos años después se encontró con Gigli, que era abogado y que había combatido a sus órdenes en la segunda guerra Mundial. Host-Venturi le encargó entonces que siguiera las gestiones, combinando ambas propuestas.
Cuestión de política
Esta información me impulsó a revisar algunos antecedentes de la época.
Creía que el tema de las áreas francas había dormido ininterrumpidamente desde aquellas leyes de 1907 y 1910 (que pretendieron sin éxito crearlas en La Plata, Santa Fe y Concepción del Uruguay), hasta fines de los años ochenta, cuando comenzó el proceso que culminó con el régimen actual.
Recordaba vagamente la discutida experiencia de fines de los años cincuenta con la liberación aduanera al sur del paralelo 42, pero no la asociaba directamente con las zonas. Con ayuda de los sistemas de información legal ( www.infoleg.mecon.gov.ar ) y de un libro de Susy Bello ("Zonas Francas, Análisis de la ley 24.331- Cuadernos de la Universidad Austral") pude salir de mi error.
En aquellos años en que Gigli concibió su idea, la cuestión de las zonas francas no era una rareza, sino, por el contrario, un tema central de la política económica del país. En 1956 se había creado la zona franca de Tierra del Fuego.
El mismo año, pero unos meses después, se dictaba la primera legislación sobre el sur del paralelo 42, modificada al año siguiente, que convirtió a casi toda la Patagonia en una inmensa zona franca. Lo del paralelo 42 generó críticas y abusos y duró poco, pero el régimen de Tierra del Fuego, luego de alguna interrupción, resurgió con la ley 19.640 de 1972.
Estas zonas francas que crearon los gobiernos militares de 1956-57 y de principios de los años 70 no eran como las que tenemos actualmente. La primera diferencia es que abarcaban provincias o territorios enteros. Estas regiones estaban habitadas y el propósito era que se beneficiaran consumiendo, usando o transformando los productos extranjeros sin pagar aranceles ni impuestos (en cambio, en las zonas actuales no se puede habitar ni consumir y la transformación sólo se permite para exportación).
La segunda distinción es que no se trataba de un régimen para todas las provincias como es el caso del actual, sino que era claramente un privilegio exclusivo, otorgado a determinada jurisdicción o área.
Observación
Algunos prestigiosos juristas se opusieron a esas normas, porque estimaron que la Constitución prescribía derechos de aduana uniformes en todo el país y que los beneficios dirigidos a provincias o regiones violaban el principio de igualdad ante la ley. Pero estos gobiernos no tenían pruritos de esta especie.
En 1978/79 nuevamente un gobierno militar creó otro mecanismo emparentado, el de los free-shops o tiendas libres, sistema aún vigente que podría objetarse por las mismas razones.
Pero otros especialistas e, incluso, la Corte Suprema han argumentado que es posible crear concesiones temporales de privilegio. Con motivo de la demanda por inconstitucionalidad que planteó recientemente la zona franca cordobesa contra el régimen especial que beneficia a General Pico (La Pampa), la Corte tendrá una nueva oportunidad de expedirse sobre esta discusión constitucional.
La ley de 1972 había introducido un concepto que luego fue perfeccionado por el Código Aduanero (ley 22.415- año 1981): si bien siguió usando el término zona franca para la Antártida e Islas del Atlántico Sur, no lo empleó para Tierra del Fuego, a la que designó como "área aduanera especial", un nuevo estatuto que pretendió ser un punto intermedio entre un régimen de promoción regional y una zona franca. Despreciar la experiencia suele ser un síntoma de inmadurez. Al margen de su interés anecdótico, puede ser útil, especialmente ahora que nuevamente hay vientos de reformas legales, recordar el pasado para extraer conclusiones y capitalizar errores y aciertos.
El autor es especialista en zonas francas y consultor de empresas. E-mail: go@movi.com.ar
