La Aduana y la necesaria voluntad política para iniciar la transformación
El organismo de control del comercio exterior enfrenta un desafío mayúsculo de profesionalización y de contar con mayores recursos humanos y de infraestructura, pero sobre todo debe recuperar la jerarquía perdida y modernizar sus criterios
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PARA LA NACIONJorge R. Safe
El ex presidente Carlos Menem, cuya administración aún es criticada duramente por casi todo el espacio político, decidió durante la década de los 90 que la Aduana debía dejar de funcionar como una entidad autárquica de alto nivel jerárquico (ley 22.091) para transformarse en un organismo con una escasa -en muchos casos casi nula- autonomía funcional.
Decidió Menem entonces que la máxima autoridad aduanera -quien llegó a tener en otras épocas el cargo de secretario de Estado, e incluso participó en reuniones de gabinete, asesorando Presidentes- perdiera su jerarquía al punto de tener que peregrinar para la aprobación o desaprobación de cuestiones como las partidas necesarias para pasajes, viáticos y demás gastos destinados a investigaciones o infraestructura. O incluso para que terceros consideren la posibilidad, o no, de nombrar funcionarios que deberían actuar a su cargo.
La denigración jerárquica del servicio aduanero fue abrupta e incoherente y, por lo visto y oído en estos últimos años, una de las pocas obras que no se le llegó siquiera a cuestionar del ex presidente Menem.
Y Menem lo hizo.
Poco después de tomar la decisión firmó el decreto 618/97, que dispuso que la Aduana perdiera su autarquía y con ella su centenaria jerarquía. Quizás pecando de ingenuos y teniendo en cuenta que por aquel entonces una comisión especial del Poder Legislativo investigaba hechos ilícitos producidos en la ex Administración Nacional de Aduanas, muchos llegaron a pensar que con este decreto se interpretaba (erróneamente) que la corrupción aduanera era cuestión de organización administrativa y no de la connivencia entre funcionarios y particulares faltos de ética y escrúpulos.
Se llegó a creer también que como podían haber unificado el control tributario dejando la autonomía funcional a organismos de tan vieja data, pronto se darían cuenta del error y lo rectificarían. Pero Menem no lo hizo. Tampoco los presidentes que lo sucedieron.
Con la decisión del mandatario riojano los privados comenzaron a tener una enorme injerencia en el control aduanero.
Dos meses antes de eliminarle la autarquía a la Aduana, en mayo de 1997, el ex presidente había puesto en marcha el "Programa de inspección de preembarque de importaciones", por el cual se le daría cabida a determinadas empresas para que, mediando honorarios millonarios, comenzaran a ocupar los espacios que le quitarían al servicio aduanero.
Sin más, al mismo tiempo que se le eliminaba la autarquía y jerarquía a la Aduana, se permitía que particulares actuaran en el control documental y físico de las mercaderías importadas. El programa resultó un total y absoluto fiasco y fue cancelado años después. Pero las cuestiones residuales concluyeron recién en 2010 y aún hoy están pendientes las consideraciones ordenadas por el ex ministro de Economía Amado Boudou para determinar el impacto económico, financiero y social derivado del control aduanero ejercido por los empresarios (según consta en la resolución 923/10 del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas).
La Aduana autárquica cayó también de la mano del cese de su "Régimen de quejas y sugerencias".
Lamentablemente, en 2005 se decidió también eliminar de la estructura organizativa de la Administración Federal de Ingresos Públicos ( AFIP ) el Departamento Asuntos Internos, ámbito que les permitía a los administrados presentarse espontáneamente a denunciar actos de corrupción en el servicio aduanero.
Allí, los hechos eran vertidos en actas que respetaban el procedimiento administrativo y todas terminaban con un texto, hoy en desuso: "Preguntado si desea agregar algo más queda a disposición para aclarar y/o ampliar lo que se considere necesario". Hablamos ya de viejos tiempos, cuando denunciar la corrupción resultaba ágil, simple y se concentraba en un sólo lugar. La actual atomización de los asuntos internos de la Aduana hace prácticamente imposible denunciarla en sede administrativa.
Urgencias para el cambio
Lo anterior son apenas unas muestras de cómo se destrató la autarquía aduanera, cómo se permitió la participación del sector privado en sus competencias y cómo se privó de un canal necesario para la denuncia espontánea.
Ahora bien, son numerosas las medidas que se esperan del presidente Mauricio Macri respecto de la Aduana. Entre las principales podemos mencionar la necesidad de devolverle una autonomía funcional; dotarla de infraestructura, medios y procedimientos que permitan el ágil y transparente libramiento de las mercaderías; modificar drásticamente la inteligencia que selecciona y beneficia con controles laxos a los operadores que presume confiables, e impedir que sujetos sin amparo del Código Aduanero puedan despachar, importar o exportar, entre muchas otras y que aquí, por una cuestión de espacio, sólo resaltamos algunas con relación a las cuales los cambios son más urgentes.
Desde hace mucho tiempo subsiste un débil control en las zonas primarias aduaneras. La ley 22.415 puso sobre la cabeza de la Aduana funciones de control que pasaron luego a otros organismos, incluso quedaron en mano de permisionarios que, a su vez, delegaron en empresas de vigilancia privada.
Los "puntos ciegos" en los predios fiscales utilizados por el narcotráfico, descubiertos en 2014 por el anterior Administrador Federal, Ricardo Echegaray, son una prueba palmaria de este fenómeno. Y el colmo de esta debilidad se manifiesta en determinadas áreas donde los funcionarios aduaneros deben identificarse ante terceros para ingresar a trabajar, ya que la Aduana dejó de lado el control del ingreso de personas, medios de transporte y mercancías.
Resulta inconcebible a la luz del Código Aduanero que la disposición de la mercadería para el control aduanero sea programada por los permisionarios. Todavía hoy, a pesar de lo dispuesto por la resolución general de la AFIP 3778/15 (que establece que los turnos de verificación serán extendidos por el área de Sistemas de la AFIP en acuerdo con la Aduana), los privados continúan tomando decisiones que le corresponden al servicio aduanero.
La aduana débil
También en la zona secundaria aduanera se puede verificar una aduana débil.
Basta observar en calles y lugares inhabilitados de casi todas las ciudades del país la falta de control en la venta de mercancías de origen extranjero. Y el control aduanero es insuficiente también en los comercio e industrias autorizados. Las mercaderías importadas temporalmente, que se incrementaron notablemente en tiempos de las declaraciones juradas anticipadas de importación (DJAI), serán uno de los temas más preocupante que deberán encarar las nuevas autoridades, especialmente a la hora de comprobar la efectiva reexportación de las mercaderías.
Por otra parte, resulta indispensable que los desarrollos de las codificaciones incorporadas al sistema informático de gestión aduanera dejen de ser secretos.
Los administrados comprometen a través de esas codificaciones sus declaraciones para permitirle a la Aduana el control de la correcta clasificación y valoración y tienen derecho a objetarlas en tiempo y forma, si así lo consideran. Pero la falta de publicación de esos desarrollos implica ausencia de transparencia y genera, en muchos casos, opiniones encontradas entre verificadores y declarantes que traban el libramiento, ocasionado enormes perjuicios económicos.
Sirve como ejemplo los miles de millones de dólares que se importaron en estos últimos años con codificaciones que determinaban el origen desconocido de las mercaderías. Determinaciones que, más allá de poder afectar la salud pública y el medio ambiente, imposibilitaron la correcta valoración por parte del servicio aduanero. Tal es el caso de las decenas de importaciones de fuel oil llevadas a la justicia por el senador radical Ernesto Sanz.
Esas codificaciones fueron dejadas de lado después de la denuncia del legislador y todavía hoy se desconocen los fundamentos que llevaron al servicio aduanero a crearlas y aceptarlas.
Deber de publicidad
Es necesario que vuelvan a publicarse formalmente todos los dictámenes clasificatorios. La imposibilidad de acceder a los mismos implica poca transparencia en la clasificación arancelaria por parte del servicio aduanero. Los administrados tiene derecho a conocer los fundamentos clasificatorios, así como los funcionarios tienen la obligación dejarlos claramente expresados.
La lucha contra el narcotráfico, el contrabando en general y la piratería del asfalto, necesita con urgencia que se incorpore al sistema informático la posibilidad y obligatoriedad de declarar en las destinaciones de importación el número de los contenedores que amparan.
Esta declaración permitiría su trazabilidad, especialmente por parte de organismos auxiliares de la Aduana, como por ley lo son todas las fuerzas de seguridad. Claro, siempre que el servicio aduanero acepte capacitar al personal de esas fuerzas para acceder remotamente y en tiempo real a su sistema informático.
Un contenedor que viaja por la ruta 2 rumbo a Mar del Plata (amparado por un remito) que según el sistema informático aduanero tiene entrega pactada a un domicilio en la Ciudad de Córdoba, no debería seguir su ruta. Así, simplemente comunicándose a una central, los agentes de calle de las fuerzas de seguridad podrían acceder a la trazabilidad del contenedor sin detener su marcha. Los cientos o miles de contenedores que diariamente circulan por la zona secundaria aduanera, con o sin carga, no deberían pasar desapercibidos.
Resulta también urgente la modificación y unificación de la inteligencia aduanera, ahora atomizada en numerosas áreas.
Si se decidiera continuar con las controvertidas normas para determinar quiénes son los operadores del comercio exterior considerados confiables -que reciben los beneficios de un control laxo- se debería incorporar al mismo régimen un sistema que determine también la confiabilidad de los funcionarios que ejercen el control. Especialmente para detectar aquellos que pudieran tener vinculaciones de cualquier clase con importadores, exportadores, despachantes, agentes de transporte, permisionarios, etc, vinculaciones de por sí prohibidas por el último párrafo del artículo quinto del decreto 618/97.
Lamentablemente, todavía la inteligencia aduanera no ha profundizado el estudio sobre este tipo de conexiones.
Otros espacios que también se encuentran con un control debilitado, especialmente aprovechados por el narcotráfico, son aquellos que se extienden a partir de las costas del mar territorial y de la parte de los ríos internacionales en los cuales, mediando sospechas, la Aduana puede detener medios de transporte, personas y mercaderías. La escasa presencia aduanera en estas áreas y el enorme déficit en medios y personal hace envidiar al Servicio de Vigilancia Aduanera de España que, con enormes recursos, controla una superficie similar.
Si de comparaciones se trata, el organismo mencionado anteriormente es una parte del servicio aduanero español que también hace actividades de inteligencia. Está formado por cerca de 2000 personas, 1000 en el servicio terrestre, 800 en los servicios marítimos y 200 en comunicaciones. Se encuentra dotado de 6 aviones y 10 helicópteros, opera 18 patrulleros de altura en el mar opera, 20 de alta velocidad y 5 patrulleros ligeros. Para operaciones terrestres cuenta con furgonetas, camiones, motocicletas y vehículos todoterreno. Enorme diferencia con la pobreza franciscana de nuestro servicio aduanero.
No obstante, más allá de la escasez de recursos, para una primera etapa sólo bastaría con demostrar la voluntad política de cambiar.
El autor es despachante de aduana y especialista en comercio internacional
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