Javier Curcio: “Estamos en una crisis del sistema educativo y hay que definir qué hacemos con los recursos”

Es economista por la Universidad de Buenos Aires (UBA); está especializado en evaluación de políticas públicas y en economía de la política social y fiscal; fue funcionario de Unicef (2004-2008) y trabaja como consultor para la Cepal, el PNUD y el BID; se desempeña como investigador en el IIEP- Baires - UBA Conicet

“Estamos en una crisis del sistema educativo, con indicadores malos que no se logran revertir”, alerta Javier Curcio, economista especializado en el monitoreo de políticas públicas e inversión social, al analizar la evolución de las últimas décadas de ese sector y el incumplimiento de la meta de inversión del 6% del PBI en la materia, que fue establecida por ley. Más allá de este factor, el analista, investigador en el IIEP-Baires UBA-Conicet y director del departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA, plantea que desde la crisis de 2001 hubo un incremento del gasto en educación que, sin embargo, no mostró resultados concretos en términos de una mejora de los indicadores.

–Un informe reciente de la organización civil Argentinos por la Educación plantea que el país acumuló en los últimos 15 años una deuda de $3,4 billones con la educación. ¿Qué significa ese número?

–Al dato se llega identificando cuánto se invirtió cada año en el consolidado nacional y en las 24 jurisdicciones, y comparando esa cifra con el piso de 6% del PBI estipulado por ley, que tiene una historia larga. Empezó en 1994 con la Ley Federal de Educación, que reconoció que la inversión en el rubro era, en promedio, de 4% del PBI, promedio, y estableció el deber de incrementar ese índice hasta llegar en el año 2000 al 6%, que es un estándar internacional de referencia de la OCDE. Eso se puso como un aspiracional en la ley. En los 90 se complicó la situación fiscal, con la crisis del Tequila, el agotamiento del financiamiento internacional y los problemas macro de la Convertibilidad. Y llegamos a la crisis de 2001 con un desplome de la inversión en educación, que quedó por debajo del 4%.

–¿Y cómo siguió la historia?

–Cuando se restableció la economía, Daniel Filmus y todo el equipo de Educación planteó que era importante dejar de incumplir, y lograron la aprobación en el Congreso de la Ley de Financiamiento Educativo, que planteó que debía cumplirse con el 6%, y que eso se lograría con una combinación de esfuerzos entre la Nación y las provincias; la Nación ponía el 40% del incremento necesario, siempre y cuando las provincias pusieran el otro 60%. Se hizo un esquema combinando coparticipación, asignación específica y orientación a resultados, y se llegó a un acuerdo. Eso logró, entre 2006 y 2010, un aumento significativo de la inversión en educación. En principio se creía que se había logrado la meta, pero después se reconoció que el PBI había estado subestimado por la mentira del Indec. Luego, se admitió que nunca se había llegado a la meta.

–¿Y qué resultados se lograron?

–La Ley de Financiamiento Educativo establece un instrumento que son los convenios bilaterales, que tenían que establecer el destino de los recursos: cuánto iba a ir a docentes, cuánto a infraestructura o equipamiento y qué resultados se iban a lograr, y se define que iba a haber un sistema de monitoreo de los recursos. Estos convenios, en algunas provincias, nunca llegaron a firmarse. En los hechos, se termina derivando mayor inversión básicamente al pago de salarios y muy poco a infraestructura. Hubo programas de construcción de escuelas, pero el grueso de los recursos funcionó como un plus salarial, algo que en algún punto es entendible. Hay que remontarse al conflicto de la Carpa Blanca en los 90, a los paros. Entonces, hubo un gran acuerdo nacional que funcionó bien hasta 2010, y se agotó con la crisis del campo y el impacto de la crisis global sobre el sistema educativo. Se mantuvo el aporte que hace el gobierno nacional, y nunca se retomó la discusión sobre esos convenios.

–¿Qué consecuencias tuvo la descentralización del gasto en educación?

–Históricamente, el financiamiento de la educación se concentra mucho más fuerte en las provincias. En el agregado, hay casi dos tercios de las provincias y un tercio de la Nación, y si le sacamos el sistema universitario nacional, que tiene un peso importante (casi 1% del PBI), cuando mirás la educación básica y media, que es la que financian las provincias, ahí la proporción es mayor: casi 80% del gasto está a cargo de las provincias. La Ley de Financiamiento Educativo, que estableció que el 40% de incremento en la inversión lo haría la Nación, centralizó esa discusión. Es una buena noticia, en mi opinión, respecto del rol de coordinación, homegeneización y equidad territorial que debe tener la Nación. Todo el proceso de descentralización del gasto educativo que empezó en el gobierno militar y siguió en los 90 supone una mala noticia, una reforma en el sentido equivocado.

–¿Por qué?

–Porque no se logran mejoras de eficiencia –que es lo que supone la descentralización–, básicamente porque no hay corresponsabilidad, no hay correspondencia fiscal. Las provincias no tienen los recursos para hacer frente al sistema en su totalidad, hay varias diferencias territoriales y muchos problemas en términos de equidad; las diferencias territoriales se incrementaron en los 80 y los 90. La inequidad territorial no es responsabilidad total de la descentralización, que sí fomenta y profundiza las brechas. Las probabilidades de acceder a educación de calidad en Formosa, Santiago del Estero o Misiones son muy distintas a las de Mendoza, Santa Fe o Buenos Aires. Y las grandes ganancias de la descentralización, que tienen que ver con acercar la toma de decisiones a la comunidad educativa, y con acercar la oferta a la demanda en términos económicos, no se dieron. Hoy los ministerios provinciales están tan lejos de las escuelas como el gobierno nacional. No se ganó cercanía y se perdió muchísimo en equidad.

–Esa deuda acumulada, ¿a qué afectó? ¿Qué es lo más quedó perjudicado?

–Un poco de todo. En promedio, el gasto en educación estuvo en alrededor del 5,2% del PBI. Se había mejorado el salario, para llegar a casi el 5,8%, y desde la crisis de 2018 se perdió parte de esa mejora salarial. Ahí hay un problema, que es el ajuste salarial de los últimos años. Desde el final de Cambiemos y la gestión actual, más allá de los vaivenes de la pandemia, el salario real sigue por el piso, desplomado, y eso hace que caiga el gasto total. El salario docente no ha logrado ser priorizado en el marco del ajuste, y de manera entendible, si alguien se pone en la cabeza de las provincias. En el marco de la crisis no tenés mucha espalda para decirles a los trabajadores de la justicia, la seguridad o los hospitales que les vas a reducir el salario, o que su paritaria va a ser menor para ellos que para la educación. Es un ajuste feroz y se administra como se puede. Eso les cae a los docentes en equivalencia al resto de los sectores, y desde 2018 para adelante es fuertísimo.

–¿Y qué pasa con la inversión en infraestructura?

–Hay un déficit importante, con demandas que se vienen prometiendo y no se logran cumplir, por ejemplo, referidas a la construcción de jardines. Desde 2016 hay un programa de construcción de jardines para cumplir con la obligatoriedad de la sala de 4; cada año prometen una cantidad exorbitante de aulas y no se cumple. Tanto Cambiemos como la gestión actual, y eso alcanza al gobierno nacional y a las provincias. También hay temas de conectividad, con todos los vaivenes que tiene el Conectar Igualdad. Todo eso ha generado deudas, más allá de lo salarial.

–El deterioro educativo y la falta de recursos, ¿cómo impactan hacia adelante? ¿Y cómo condiciona el contexto macro la posibilidad de revertir la tendencia?

–El contexto macro condiciona en el corto plazo. Es difícil cambiar la estructura del gasto cuando no se crece, porque hay compromisos adquiridos que son muy difíciles de revertir, como las jubilaciones o pensiones, la AUH, los programas indexados, los salarios de otros sectores no docentes, o la seguridad. La Ley de Financiamiento Educativo trajo varios problemas en su momento, con paros de los trabajadores de salud, porque no tenían la misma paritaria que los educadores. Hubo problemas en Salta, con paros de trabajadores de las fuerzas de seguridad, porque no tenían mejoras de su salario al ritmo de los trabajadores de la educación del sector público. Cuando un sector crece, los otros quieren lo mismo, y eso, en un contexto de crecimiento económico, se administra: todos crecemos, algunos más que otros, y se gestiona. En épocas de recesión es muy complejo y hay muchas dificultades para cambiar, para minimizar riesgos y conflictos y mantener la gobernabilidad. En ese sentido, la falta de crecimiento condiciona las posibilidades de priorizar la educación. Y, al mismo tiempo, termina siendo un círculo vicioso, porque al no tener buena educación, también vas en contra de tener posibilidades de crecimiento. Es un proceso difícil de frenar, que nos tiene hace una década en recesión, más allá de los vaivenes y el repunte de los últimos años, reflejo del efecto de la pandemia. En la medida en que no podamos instalar un sendero de crecimiento económico, es complicado.

–¿Y qué efectos genera ese proceso en el mediano plazo? ¿Cuándo se manifiestan?

–El problema es peor, porque no se logró que el incremento del gasto tuviera efecto. En su momento, se pasó del 4% al 5% del PBI destinado a educación. Hubo un fuerte salto en el financiamiento educativo, que se logró a través de la ley, y si bien el informe sobre la deuda acumulada muestra un vaso medio vacío, también se nota que sobre el estándar previo del 4% hoy el gasto está estabilizado cerca del 5%. Ese aumento no mostró grandes mejoras en los indicadores educativos, y ahí hay un gran interrogante de por qué pasa, por qué hay problemas de calidad y de deserción, acentuados en los problemas de resultados en las pruebas PISA y Aprender. Hay problemas en la terminalidad educativa hacia el final del secundario, con provincias donde la mitad de los chicos en edad de completar su formación están fuera de la escuela. Hay problemas muy fuertes, aun con un incremento de recursos sostenido. Yo daría vuelta el enfoque, para pensar no solo cuándo se van a empezar a notar los problemas, sino para ver también que así como estamos ya es un problema. Estamos en una crisis del sistema educativo, con indicadores malos que no se logran revertir. Y hay que definir qué hacemos con los recursos.

–¿Cómo impacta el deterioro del contexto social?

–Hay que separar los problemas de adentro de la escuela y de afuera. Están los dos planos. Porque hay un tema en las condiciones de educabilidad, en las que influyen el desarrollo de las personas, la inteligencia emocional al comienzo de la vida, el impulso en la primera infancia, las condiciones de vida, el ámbito familiar, el hogar y la comunidad. Como hubo un deterioro fuerte en la Argentina, empeoraron las condiciones en las que los chicos llegan a la escuela. Hay todo un plano de desarrollo social para intervenir, que se suma a la crisis educativa, la organización curricular, los nuevos contenidos y tecnologías, la necesidad de más espacio en las aulas y toda la discusión pedagógica, que me excede. Desde lo económico, se puede plantear que, si tenemos los convenios orientados a resultados, se pueden usar para generar incentivos.