La eterna discusión sobre el federalismo fiscal

Regularmente reaparece en nuestro país el debate sobre la distribución de fondos públicos entre Nación y provincias, ya sea por el reclamo que se hace desde algún nivel provincial, por la difusión de cifras de envíos millonarios a provincias por parte de la Nación o de deudas que la misma condona a provincias. En los últimos tiempos, el foco se viene poniendo sobre los $ 10.000 millones anuales que involucra la prórroga de la reestructuración de la deuda que 17 provincias mantienen con la Nación, en el marco del Programa Federal de Desendeudamiento.

En la discusión económica nada aporta hablar de cifras en valores absoluto; siempre es bueno tener una referencia, explícita o implícita. Por ejemplo, los mencionados $ 10.000 millones de servicios de la deuda que la Nación les reestructuraría este año a las provincias equivalen a 3,5% del total de coparticipación anual que va al conjunto de provincias. Tomando dos casos puntuales, para Buenos Aires significaría un 8% de su coparticipación anual, mientras que para Córdoba (de haber firmado) sería un 3% de esos envíos.

Pero no puede perderse de vista que este tema puntual está inserto dentro de un debate estructural que los argentinos venimos escondiendo debajo de la alfombra desde hace 18 años: tener una nueva ley de coparticipación. Debido a ello, se siguen arrastrando indefinidamente los inconvenientes identificados en el federalismo argentino reciente: complicación del esquema de generación y distribución de impuestos, aparición de impuestos con regímenes de coparticipación especiales o directamente no coparticipables, participación provincial en el reparto primario inferior a la legal, falta de objetividad en el reparto secundario, etcétera.

Distintas cifras ayudan a ilustrar el tema, pero dependiendo de quién las esgrima pueden aparecer como una defensa de verdades contrapuestas. En efecto, los envíos automáticos a provincias (coparticipación más Fondo Federal Solidario, FFS) como porcentaje de la recaudación total nacional de impuestos, alcanzó en 2013 el 27 por ciento. A fines de los 90, esta proporción era de 31% en promedio. Ocurre que desde 2001 aparecieron en escena dos tributos "transitorios" que paulatinamente acrecentaron su relevancia en la estructura tributaria argentina; son el impuesto al cheque y los derechos de exportación. De la recaudación del primero, solamente va a provincias un 15 por ciento. De la recaudación de los segundos, por Constitución Nacional nada es coparticipable, pero el gobierno nacional creó en 2009 el Fondo Federal Solidario (FFS), a través del cual finalmente envía a provincias un porcentaje parecido. Desde la visión de los números, más impuestos pero con menor participación provincial, obviamente derivó en menor participación provincial total.

Otros prefieren comparar los envíos automáticos con la recaudación de impuestos nacionales excluyendo los recursos de la seguridad social, cálculo que está en el espíritu del famoso piso legal de 34% para provincias. En ese caso, la participación automática de provincias en 2013 fue del 37%, en comparación con un 39% promedio entre 1997 y 2000. Desde esta óptica, las provincias no parecieran haber sufrido un perjuicio excesivo en el reparto en los últimos años.

Y si sólo se considera la coparticipación (sin FFS) como porcentaje de la recaudación nacional interna -es decir, neta de la recaudación por seguridad social y de los impuestos al comercio exterior-, se aprecia que a fines de los 90 las provincias recibían un 41%, y en los últimos años, un 40 por ciento. Prácticamente no habría cambios entre los períodos comparados. Aunque esa pequeña diferencia de 1% significaría este año unos $ 7000 millones, cifra equivalente a 70% de los vencimientos anuales que se le están refinanciando. Pero no es lo mismo resignar recursos a favor de Nación que el refinanciamiento de deuda.

Como puede apreciarse, los números pueden acomodarse para defender la posición que se desee. Pero hay una evidencia que resulta indiscutible. El esquema legal de coparticipación (distribución primaria y secundaria) permanece prácticamente invariable desde principios de los 90, cuando se dieron los grandes cambios en la distribución primaria, como, por ejemplo, la afectación específica de impuestos coparticipables y precoparticipación de 15% de la masa para financiar a la seguridad social, en aquella época con un gran déficit. Fue en ese momento cuando las provincias sufrieron la mayor pérdida de porción en el reparto, que implicó pasar de cerca de 59% de la recaudación neta de seguridad social y comercio exterior que les fue legalmente asignado a recibir de manera efectiva solamente entre 40 y 41 por ciento.

Nadie puede rasgarse las vestiduras, ya que las sucesivas administraciones gubernamentales, por acción u omisión, fueron manteniendo este statu quo en la distribución de recursos entre Nación y provincias. Por recibir automáticamente 40% en lugar de 59% de la recaudación interna, las provincias resignarán de manera bruta, sólo en 2014, una cifra cercana a $ 130.000 millones. Nada más y nada menos que dos meses completos del gasto total de provincias para este año.

El autor es economista y director del Instituto Argentino de Análisis Fiscal (Iaraf)