La necesidad de capacidades estatales en la política productiva

Estamos en un contexto de incipiente estabilización de la economía donde varias de las grandes distorsiones que afectaban el crecimiento económico ya fueron removidas. La inflación está bajando y no hay más SIRAS ni controles de precios. Los precios relativos se van acomodando, ofreciendo un horizonte de mayor previsibilidad para las decisiones económicas. También reaparece el crédito, clave para la inversión. Sin embargo, estas buenas noticias conviven con una preocupación extendida por la pérdida de empleos formales, el cierre de empresas y un crecimiento asimétrico a nivel sectorial y regional. En este escenario surge la pregunta respecto de si la consolidación de estos logros es suficiente para lograr un crecimiento sostenido, o si adicionalmente hace falta adoptar una mayor iniciativa en materia de política productiva.

Una primera agenda de políticas, en la que el actual Gobierno ha avanzado considerablemente, implica menos intervención del Estado. Por ejemplo, las numerosas medidas de desregulación y la facilitación del comercio exterior han buscado simplificar, reducir o eliminar trámites y normas consideradas innecesarias. También es una forma de menor intervención estatal la reducción de costos a las empresas vía rebajas impositivas y de aranceles aduaneros para insumos intermedios y bienes de capital importados.

Sin embargo, otra segunda agenda, crítica para apuntalar la producción y el empleo, no implica menor intervención del Estado sino, por el contrario, pide crucialmente su participación y liderazgo. Por ejemplo, nadie discute la importancia de garantizar la infraestructura necesaria para el desarrollo de las actividades productivas, como caminos, trenes, energía eléctrica, fibra óptica o sistemas de riego, sea vía provisión directa o facilitación y ordenamiento de la iniciativa privada. Tampoco se discute el impacto de largo plazo que tiene en la capacidad productiva de un país la formación de “capital humano”, área en la cual el rol del Estado siempre se ha considerado crucial, así como la necesidad de conducir con competencia y habilidad las negociaciones internacionales para acceso a mercados. Para todo esto se requiere un Estado capaz de priorizar adecuadamente las necesidades y ejecutar las políticas con probidad y eficacia.

Pero las posibles áreas de intervención de la política productiva no se terminan ahí. Los países suelen tener política de exportaciones, de atracción de inversiones, de ciencia, tecnología e innovación, de formación para el trabajo, de acceso al crédito, de promoción de la calidad y de fomento al emprendedorismo, entre otras, que se implementan a través de agencias especializadas y dependencias varias del gobierno central. Lo hacen otros países y lo hemos hecho nosotros en el pasado. Al presente lo seguimos haciendo, aunque con menos recursos y foco de gestión, particularmente en el área de la ciencia, tecnología e innovación. Estas políticas constituyen una tercera agenda, las llamadas “políticas de desarrollo productivo”. ¿Sirven? ¿Qué impacto tienen?

Estas preguntas se plantearon en dos paneles centrales de la conferencia “Una Argentina Productiva Posible” realizada en la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA el pasado 19 de noviembre. La discusión fue intensa pero rica en contenido y versó no solo sobre qué políticas deberían ser priorizadas, o cuál sería la mejor forma de implementarlas, sino también, y de modo muy notorio, en torno a si el Estado tiene o no la capacidad de conducirlas eficazmente.

Efectivamente, tanto la diputada del PRO Daiana Fernández Molero (en un panel con Matías Kulfas, Martín Lousteau y Martín Rapetti) como el secretario de Coordinación de la Producción Pablo Lavigne (en un panel con los gobernadores Rogelio Frigerio y Maximiliano Pullaro, el ex jefe de gobierno porteño Horacio Rodríguez Larreta y el ministro de Economía de Córdoba Guillermo Acosta) expresaron un contundente escepticismo respecto a la posibilidad de implementar políticas de desarrollo productivo. Pablo Lavigne, en afirmaciones luego avaladas en X por el ministro de Economía Luis Caputo, sostuvo, refiriéndose a la política productiva, que “tenemos el sesgo de pensar que el Estado en algún momento lo puede hacer bien. Yo creo que por definición es muy poco probable o muy costoso... en Argentina es imposible, no la veo”, llevándolo a concluir que “la mejor política productiva que podemos dar es la inexistencia”.

Esta postura es claramente fuerte, pero legítima. En el caso argentino, se ancla en una profunda desconfianza de buena parte de la sociedad sobre la capacidad estatal para implementar políticas eficientes no solo en esta sino en muchas otras áreas. Interpela además a quienes apoyan una visión más activa o intervencionista del Estado en materia de desarrollo productivo, muchas veces omitiendo preguntarse si existen las capacidades para adoptar mecanismos de política costosos, complejos o riesgosos, y citando ejemplos exitosos de otras latitudes sin comparar los entornos institucionales en las que esos casos fueron desarrollados.

Se trata entonces de una dimensión desafiante, que opera en distintos niveles y ámbitos, y en la que el track record del Estado argentino no invita al optimismo, más aún considerando el proceso de deterioro de las capacidades estatales en las últimas décadas. ¿Qué hacemos entonces con esta agenda de desarrollo productivo? Aun si fuera correcto el diagnóstico (esto debería ser discutido con mayor detalle), ¿tiramos la toalla y renunciamos a actuar? ¿Dejamos implosionar o debilitamos seriamente a la estructura de agencias y dependencias estatales –que entre otras incluyen el INTA, INTI, Aaici, Conicet, Anpcyt– diseñadas para promover nuestro desarrollo productivo? Esta opción tendría el beneficio de ahorrar recursos fiscales presumiblemente malgastados, en la visión del gobierno, en organismos de dudosa eficacia.

Sin embargo, si el problema no son las políticas de desarrollo productivo en sí (de hecho, nuevos trabajos empíricos rigurosos muestran impactos positivos en numerosos países), sino que por tener capacidades estatales débiles las mismas no se aplican de modo efectivo, ¿no sería responsabilidad de los gobiernos construir esas capacidades para hacer que los organismos encargados funcionen bien, apalancándose en las partes (y valiosos recursos humanos que hoy los abandonan) que sí funcionan? Al fin de cuentas, ¿no vamos a necesitar siempre de un Estado capaz, aun para encarar una agenda de políticas más acotada, como aquella que involucra a la infraestructura, la educación y las negociaciones internacionales? Si podemos (y tenemos que) hacerlo en un caso ¿por qué no podríamos hacerlo en el otro? Y si entonces tiene sentido hacerlo ¿por qué vamos en la dirección contraria?

Los autores son economistas (IIEP, UBA-Conicet)

Por Juan Carlos Hallak y Andrés López

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Tipo de trabajo:análisis