En la Argentina, la grieta se expresa en el gasto público

La Argentina se encuentra, nuevamente, sumergida en una pugna entre dos cosmovisiones opuestas sobre la democracia, los derechos individuales, el respeto a la propiedad privada, el sistema económico y el régimen federal. Esta discusión incluye, como uno de sus campos centrales de batalla, el tamaño del Estado y su financiamiento, y en qué o cómo se gasta en el sector público. Esta tensión creciente está saltando a la vista en distintas expresiones de la vida pública reciente, incluyendo la protesta policial en la provincia de Buenos Aires, la coparticipación de impuestos y la discusión por un nuevo impuesto a la riqueza.

El gasto público total tuvo un salto gigantesco, fuera de toda escala en nuestra historia, durante los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner. Sumando al gobierno nacional, las provincias y los municipios, pasó de 23,3% del PBI en 2003 a 41,2% del PBI en 2015, excluyendo el pago de intereses de la deuda. Desde 1980 hasta 2002 fue, en promedio, del 25,2% del PBI. De los casi 18 puntos del PBI de aumento de gasto público durante el período 2003-2015, 10,5% fue ejecutado por el gobierno nacional, y el resto por las provincias y los municipios, y fue implementado casi en partes iguales en los tres mandatos, con algo más de peso en el primero de Cristina Kirchner.

Tal aumento del gasto dispara muchos debates, incluyendo si es financiable, qué sectores económicos y qué unidades políticas tienen que financiarlo, el impacto del mayor gasto comparado con el impacto de los mayores impuestos, y su eficiencia y transparencia.

En los primeros años de esta expansión fiscal fenomenal el Gobierno siguió mostrando resultados fiscales positivos, con superávit primarios (antes del pago de intereses) de más del 2% del PBI desde 2004 hasta 2008. La recuperación de la economía luego de la debacle de 2002 y los elevados precios de la soja redundaban en una recaudación fiscal creciente. El gasto público, sin embargo, se acomodó a un nivel de ingresos que no resultó permanente. Otros países de la región como Chile y Perú aprovecharon esta bonanza para ahorrar dólares, beneficio que hoy disfrutan al poder expandir el gasto público durante la pandemia, usando los ahorros de las épocas de vacas gordas.

Para mediados de 2008 las tensiones fiscales ya se hicieron evidentes. Expresada en dólares de hoy, la tonelada de soja valía cerca de 600 dólares en julio de 2008, pero cayó a cerca de 400 para fin de ese año, debido a la crisis internacional. Aunque luego se recuperó y se mantuvo por encima de los 500 dólares por tonelada hasta mediados de 2014, su caída temporaria disparó un modelo decisorio que persiste en el gobierno de Alberto Fernández. En lugar de ajustar, buscaron subir impuestos a los sectores productivos y acceder a "bolsones" de liquidez.

Así se sucedieron en poco tiempo la "resolución 125", el fallido intento por subir aun más los impuestos a las exportaciones de soja, y la nacionalización de las AFJP, que le dio al gobierno importantes recursos que antes se destinaban a los fondos de pensión. Mientras tanto, el gasto público seguía aumentando, incluyendo planes sociales diseñados para controlar a los intendentes que habían cortado boleta contra Néstor Kirchner en la elección de 2009 y la extensión de las jubilaciones a 3 millones de personas sin contribuciones al sistema. El número de empleados públicos seguía creciendo. Durante el segundo mandato de Cristina Kirchner, cuando ya los números fiscales crujían por todos lados, la planta pública aumentó en más de 580.000 empleados, contando todos los niveles de gobierno, casi un 23% de incremento, al tiempo que el empleo en el sector privado se mantuvo casi constante.

Sin voluntad de ajustar y con poco acceso al financiamiento voluntario de deuda, la siguiente caja fue la del Banco Central. Además de emitir crecientes cantidades de pesos, los cuales alimentaron una inflación que el Indec se encargaba de ocultar, desfalcaron las reservas internacionales, pecado que todavía nos está costando hoy. El gobierno se apropió de 64.500 millones de dólares del Banco Central, casi todos luego de 2010, los que usó para pagar servicios de deuda y mantener vivo el mito del desendeudamiento.

Durante el gobierno de Cambiemos se ensayó una tardía pero importante reducción del gasto público consolidado, de 6,7 puntos del PBI, a la par que se redujeron varios impuestos. Un fallo de la Corte Suprema de 2015, el balance político en el Congreso y errores políticos resultaron, sin embargo, en un ajuste desigual: el 80% fue ejecutado por el gobierno nacional, y el resto en gran parte por los distritos administrados por Cambiemos. A la par, la mayoría de las provincias seguía aumentando el gasto. Se crearon 122.000 empleos públicos a nivel consolidado (sumando todos los niveles de gobierno), pero esto incluye una caída del empleo público en el gobierno nacional.

Lo que quedó claro es que el aumento del gasto público era infinanciable de manera sostenida. El déficit fiscal consolidado durante 2015 se acercó a los 8 puntos del PBI. Ya sin cajas ni reservas, el gobierno de Cambiemos recurrió al endeudamiento para financiar los déficits fiscales. Esto duró hasta que los fondos extranjeros dijeron basta en 2018; luego vino el FMI, y luego el default. El nuevo gobierno, como en todos los órdenes institucionales y económicos, tiró todo por la borda y, ya antes de la pandemia del Covid-19, estaba aumentando el gasto público y los impuestos. La principal fuente de financiamiento es el Banco Central, que ya emitió pesos para el gobierno por más del 5,5% del PBI en lo que va del año, un ritmo claramente insostenible si se quiere tener estabilidad cambiaria e inflacionaria.

Parte del dislate fiscal de la Argentina tiene que ver con nuestro arreglo federal, que saltó a la luz estos días por la reducción de la coparticipación asignada a la ciudad de Buenos Aires. Las provincias y los municipios ejecutan más o menos el 47% del gasto público consolidado, pero en promedio el 65% de sus ingresos provienen del gobierno nacional; el resto, lo cubren con la coparticipación federal y con transferencias discrecionales del gobierno nacional. Este desbalance entre ingresos y gastos en las provincias tiene varias implicancias negativas. Tener gobernadores que gastan pero casi no cobran impuestos a sus votantes genera incentivos perversos. Para mantener el gasto, negocian transferencias del gobierno nacional a cambio de votos en el Congreso, ya que por nuestro sistema electoral los diputados responden en gran parte a los gobernadores. Así, el Congreso deja de balancear al poder ejecutivo, para pasar a ser su apéndice. Se ve en estos días en la negociación de leyes varias, incluida la reforma judicial.

El debate sobre el tamaño del sector público y sobre quién lo financia no se puede desentender del debate sobre su calidad y transparencia. Es más, creo que esta discusión está en el centro de todas las disputas que surgen estos días. Al final de cuentas, prácticamente todos los países europeos que forman parte de la OCDE, el "club de los países ricos", tienen niveles de gasto público por encima del 40% del PBI. Estos cuentan, sin embargo, con educación y salud gratuitas de gran calidad, protección social desde la cuna hasta la vejez, una infraestructura impresionante, seguridad, y una justicia efectiva e independiente, entre muchos otros beneficios. Para lograr todo esto, tienen una burocracia profesionalizada.

En la Argentina, el gran salto de gasto público coincidió con un deterioro de la justicia y la seguridad, de la infraestructura, de la educación y de la salud pública. El gasto público en educación, por ejemplo, pasó del 3,8% del PBI en 2003 al 6,7% en 2015, pero la educación pública se deterioró en ese período. El gasto social se expandió en forma impresionante, pero al final del mandato de Cristina Kirchner la pobreza superaba el 35% y la cantidad de villas se había expandido en forma exponencial. Esto muestra que la ayuda social no fue pensada para ayudar a la población de menores recursos a progresar, sino para mantenerlos atrapados en redes clientelares. El número de empleados públicos creció mucho, pero no la calidad de sus servicios, ya que el sector público se llenó de ñoquis, punteros y parientes. La corrupción en todos los niveles de gobierno creció como un cáncer, contando con la protección de una justicia cómplice. El sentido de injusticia nos invade.

Es así que la Argentina está dividida por una grieta, que tiene como epicentro múltiples debates sobre el gasto público. Con los precios de la soja bajos, sin financiamiento y sin cajas, las alternativas son ajuste o crisis. O crisis para que haya ajuste.

El autor es economista. PhD (Universidad de Pensilvania); fue economista jefe para América Latina de Bank of America Merrill Lynch. Coautor de ¿Por qué fracasan todos los gobiernos? c/S.Berensztein