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Movilidad jubilatoria: entre la necesidad de recomponer ingresos y el desafío de bajar la inflación
El mecanismo de actualización vigente para los haberes previsionales, la AUH, el salario familiar y las pensiones sociales está en la mira, porque se advierte que complicará el objetivo del equilibrio fiscal; las jubilaciones fueron una variable de ajuste en los primeros años del kirchnerismo
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LA NACIONSilvia Stang
Las jubilaciones y pensiones del sistema nacional cerrarán este año con un aumento nominal acumulado de 51,1%. Y, según la fórmula de movilidad vigente, para marzo de 2020 se prevé una recomposición de 11,6%. Si el ritmo de la inflación tiende a la baja en los próximos meses, entonces comenzará a haber una recuperación de poder adquisitivo. Por ahora, si se considera lo ocurrido en los últimos dos años (entre septiembre de 2017 –el último mes en el que se aplicó la fórmula de actualización anterior– y septiembre de 2019), los haberes y asignaciones acumulan una caída de poder de compra de más de 16%. Para el período de enero a diciembre de este año, en tanto, se estima que la baja del valor real será de entre 3% y 4%. Lo que pasó para que se diera el signo negativo fue que en varios meses la inflación se aceleró.
La dinámica con la cual se ajustan los valores no solo de las jubilaciones y pensiones, sino también de la Asignación Universal por Hijo (AUH), del salario familiar y de las prestaciones no contributivas, está en el centro de la atención por estos días, cuando se analizan los desafíos económicos más próximos. El tema involucra a los ingresos que cobran alrededor de 16 millones de personas y que representan, en el proyecto del presupuesto 2020, más del 51% del gasto del Estado nacional (si se incluyen en el cuadro los intereses de la deuda).
Por el mecanismo que establece la ley 27.426, los montos se incrementan según la variación que hayan tenido en un período determinado la inflación y los salarios formales. Los datos referidos a la evolución de esas dos variables tienen un rezago de dos trimestres. Eso provoca que, con una inflación creciente, las personas pierdan poder adquisitivo (porque se les ajusta el ingreso en función de cuánto aumentaron los precios en un período en el cual esas subas fueron menores que en los meses más cercanos a la recomposición). Y, en sentido contrario, la recuperación del poder de compra se da cuando el ritmo del aumento de precios tiende a la baja.
Más allá de la forma tardía en que llega la recuperación, lo que no pocos economistas advierten es que esa dinámica, sumada a la reducción gradual de las contribuciones patronales, genera presión sobre las desequilibradas cuentas fiscales y desalienta una baja brusca de la inflación.
Según un informe reciente elaborado por el Cippec, entre 2016 y 2019 hubo una caída significativa del gasto primario (uno de los caminos a seguir para llegar al equilibrio fiscal y reducir las necesidades de financiamiento), de casi 5,5 puntos del PBI. Pero, según se advierte, "una parte importante de este ajuste luce difícil de sostener en el tiempo". Y una de las razones de ello "es que la forma en que se ajusta el gasto indexado es una restricción severa". La reducción del gasto, agrega el informe, se revertirá cuando la inflación se desacelere, "a no ser que se instrumente una desindexación", lo cual implicaría afectar la fórmula de movilidad, "lo cual puede resultar de difícil aceptación en los tribunales".
Para calcular la movilidad de diciembre, por ejemplo –que será de 8,74%, según se oficializó anteayer–se consideraron datos del segundo trimestre del año: el 70% de la inflación y el 30% de la evolución de la Remuneración Promedio Imponible de los Trabajadores Estables (Ripte).
Para 2020, el proyecto de presupuesto hecho por el gobierno saliente estima que el gasto en seguridad social será un 43,8% más alto que el de 2019 (según la ley, la movilidad del año próximo estará definida por la inflación del período de julio pasado a junio próximo). Es un índice más alto que el estimado para la inflación.
Con un escenario complicado en lo fiscal, con necesidades de financiamiento y con un pacto social prometido que incluirá temas como precios y salarios (y que implica el objetivo de moderar las variaciones), cómo llevará Alberto Fernández el tema previsional en su primer año como presidente es aún una incógnita.
En la gestión presidencial de Néstor Kirchner, con Fernández como jefe de Gabinete, el ajuste a la baja hecho a parte del gasto previsional y, por tanto, a los bolsillos de muchos jubilados, fue una de las claves para lograr metas fiscales. De hecho, entre 2002 y 2006 solo hubo aumentos para el haber mínimo, mientras que el resto de los ingresos de los pasivos se mantuvo congelado pese a la inflación (solo algunos de esos jubilados tuvieron una leve recomposición, recién sobre el final de ese período).
Esa política provocó caídas de poder adquisitivo de hasta 40% y una litigiosidad récord hacia 2009 y 2010, que llegó luego de que la Corte Suprema declarara la inconstitucionalidad del congelamiento y ordenara fijar un sistema de movilidad. En la práctica, se pateó gasto para adelante. Y con eso tuvo que ver, principalmente, el plan de reparación histórica aprobado en 2016 (el programa también se propuso recomponer haberes que, en la década pasada, habían sido subestimados en su inicio por la falta de actualización de los salarios que integran el cálculo de la jubilación).
"A la salida de la crisis de 2001 hubo una caída fuerte de los haberes reales" y, si bien es cierto que luego vinieron los juicios, en el momento eso sirvió a los objetivos fiscales, recuerda el economista Oscar Cetrángolo, profesor y docente en la UBA y el Conicet.
¿Qué podría pasar de ahora en más? Según el economista Hugo Bertín, docente de Economía de la Seguridad Social en la Universidad Nacional de La Plata, el pacto fiscal y social y el Congreso deberían considerar en los próximos meses al menos cinco temas vinculados con lo previsional: la fórmula de movilidad, la caída de los recursos asignados al sistema, la evasión y elusión (problemas que se intensifican en tiempos de recesión), los regímenes especiales nacionales y la compensación del déficit de las cajas jubilatorias de empleo público que mantienen varias provincias.
En cuanto al primer tema, Bertín señala dos opciones: o se mantiene el sistema actual permitiendo la recuperación de los haberes en 2020 con una suba de la participación del gasto social sobre el gasto total (viendo cómo conseguir recursos: con deuda, con emisión o con ambas), o si se modifica la ley, con posibles consecuencias sociales y judiciales.
La causa judicial
La ley actual de movilidad tiene su cuestionamiento planteado ante la justicia. La demanda presentada por el abogado Miguel Ángel Fernández Pastor ya llegó a la Corte Suprema y pocos días atrás se pronunció sobre el tema el procurador fiscal Víctor Abramovich, que les recomendó a los jueces que confirmen lo dicho en primera y en segunda instancia: que es inconstitucional que la fórmula nueva se haya aplicado ya en marzo de 2018 (el período que se compensó en ese mes estaba dentro de la vigencia de la ley previa). En cuanto a la fórmula en sí misma, los fallos no la cuestionaron, y el dictamen del procurador señala que no hay elementos para decir si es perjudicial y afirma, además, que no hay información suficiente para comparar los resultados de la fórmula actual con la anterior, que tampoco garantizaba que se mantuviera el poder adquisitivo.
Fuentes del Poder Judicial explicaron a LA NACION que la decisión que se tome solo tendrá efectos prácticos para el demandante y no para todo el sistema. De todas formas, una declaración adversa a la ley o a parte de ella podría ser usada como argumento político para un eventual cambio.
El cálculo de movilidad que rigió entre 2009 y 2016 se basaba en la variación de los salarios y de la recaudación de los impuestos que, en su totalidad o en parte, se destinaban a la Anses. Esos tributos no son los mismos hoy que entonces y, más allá de eso, lo cierto es que, desde el inicio de la vigencia de la fórmula derogada, nunca se hicieron públicos los datos necesarios para calcular las subas. Durante su aplicación, hubo años con subas reales significativas de los haberes, pero eso no es el objetivo de la movilidad, porque puede llevar a hacer insostenibles las cuentas (el objetivo es mantener el valor de los ingresos jubilatorios iniciales).
"En un escenario hipotético en el que haya una inflación de 38% promedio anual en 2020 y una caída de la actividad de 1%, la actual fórmula de movilidad generaría un crecimiento del gasto público de 0,4% del PBI, lo que suma presión a las necesidades de equilibrio fiscal", estima el economista Nadin Argañaraz, del Instituto Argentino de Análisis Fiscal (Iaraf).
Según un informe de la Anses, el gasto previsional se estabilizó a partir de 2015 en un porcentaje algo superior a 7% del PBI. En ese nivel quedó tras haber absorbido los efectos de las moratorias, que la actual gestión decidió dejar que fueran cayendo (en cuanto a las nuevas altas, no al stock de las ya otorgadas) dada su naturaleza temporal (es posible declarar deudas por aportes dentro de ciertos períodos, por lo cual hay limitaciones por edad). A esa política se la reemplazó con la creación, en 2016, de la Pensión Universal para el Adulto Mayor (PUAM), que equivale al 80% del haber mínimo y que tiene dos condiciones de acceso: tener 65 años y pasar un examen socioeconómico.
"Nosotros mejoramos las reglas del juego; que todo el mundo pudiera acceder a una moratoria sin tener en cuenta su condición socioeconómica era absurdo", señala el director ejecutivo de la Anses, Emilio Basavilbaso, que defiende el actual mecanismo de movilidad. "La fórmula mira la inflación y algo de los salarios, como se hace también en otros países; en el momento de proponerla se preveía que la inflación iba a ir a la baja", dice.
Los pagos de beneficios otorgados vía moratorias, que permitieron la inclusión de más de 3,6 millones de adultos mayores pero sin prever el financiamiento de las prestaciones, representan este año el 37% de los recursos destinados a jubilaciones y pensiones, según datos de la Anses.
Los cálculos del Iaraf indican que, cuanto más logre frenarse el ritmo de suba de precios, más pronunciada será la suba del gasto primario, que llegaría a 1,3% del PBI si se lograra en 2020 una inflación de 25%. "La dinámica se vería exacerbada si hubiera una nueva política para un recupero del valor real de los ingresos", agrega Argañaraz. Una de esas medidas podría ser la suba inmediata de un 20% a las jubilaciones que prometió Fernández en campaña: eso, sumado a mantener el sistema de movilidad, haría subir el gasto en 2020 "en nada menos que dos puntos del PBI".
¿Podría ser una opción que, para recomponer valor adquisitivo con una asignación específica y antes de algún cambio normativo, se recurriera al fondo de garantía de sustentabildad que gestiona la Anses? "Si es un fondo de reservas para fluctuaciones, no habiendo otros recursos se podría pensar en eso, porque una caída de poder adquisitivo es una fluctuación. Pero el fondo es tan ilíquido que es difícil usarlo", responde Bertín.
El último informe oficial indica que en el segundo trimestre del año el saldo del fondo era de $2,07 billones: 62% está en títulos públicos; 13%, en acciones; 7,6%, en préstamos a personas; 5,8%, en préstamos a provincias, y el resto, en otras inversiones.
"No se entiende la razón de la magnitud del fondo si estamos en un sistema de reparto –analiza Cetrángolo–. Pero hay que tener cuidado con la oportunidad y la forma de vender activos, si eso se decidiera. Los títulos públicos no implicarían recursos nuevos para el Estado; en cuanto a las acciones, si se venden en recesión, se puede crear un problema mayor que el que se intenta resolver".
Una cuestión que se plantea como un problema, sobre todo por cómo evolucionaron las variables macroeconómicas después de la última reforma tributaria, es la allí dispuesta baja progresiva de algunas cargas fiscales. Una de ellas es la de las contribuciones patronales, "algo que va afectando el financiamiento", según advierte Ricardo Carciofi, investigador principal de Desarrollo Económico del Cippec. Este año, los empleadores descuentan de cada salario, antes de calcular la contribución a la seguridad social, un monto de $7003,68 (en algunas actividades esa cifra es mayor). Y esa suma no imponible subirá cada año hasta 2022.
Para el economista, hoy la gran pregunta es cómo se absorbe una suba de las jubilaciones, que tienen un peso creciente, en el contexto de una desinflación que, sin crecimiento a la vista, afectaría también la recaudación de impuestos como el IVA, que tienen un porcentaje de su recaudación destinado a pagar jubilaciones. El problema se agrava, puntualiza Carciofi, "a medida que se prevé una baja más abrupta de la inflación". En todo caso, agrega, lo que debería existir es una definición del diseño del plan y, en función de eso, una decisión sobre las jubilaciones.
Hubo en los últimos años otras causas de baja de los recursos para el sistema previsional. "Se eliminó, después de 2015 y tras un fallo de la Corte, el porcentaje de los fondos coparticipables que desde los 90 iban a la Anses –dice Bertín–. El argumento fue que la Anses había recuperado los ingresos por aportes personales de quienes hasta 2008 habían estado afiliados al régimen de capitalización. Pero desde 2005 (por las moratorias) y desde 2009 (por la AUH), la Nación asumió la protección social de beneficiarios que residen en las provincias, y eso representa hoy el 34% de todo el gasto del organismo".
La compensación con fondos nacionales de los déficit previsionales de las provincias que mantienen sus cajas para empleados públicos (que por lo general acceden a mayores beneficios que los ciudadanos del régimen general) es otro tema que Bertín dice que habrá que rever. Es un tema que, por su naturaleza, es parte de la relación con las provincias.
En alguna medida, la evolución de la economía y del ingreso real de las personas dependerá de las negociaciones entre gobernantes y dirigentes empresarios y sindicales, en tiempos de reconfiguración del poder.
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