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Fideicomisos estatales: ventajas, riesgos y lecciones del caso Skanska
Los fondos fiduciarios públicos pueden constituir una herramienta útil para administrar recursos públicos cuando existen objetivos claramente definidos, mecanismos adecuados de control y rendición de cuentas efectiva
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El reciente fallo del Tribunal Oral Federal Nº 4 en la causa Skanska, que condenó a exfuncionarios públicos y directivos de la empresa por administración fraudulenta, volvió a poner en el centro del debate el funcionamiento de los fideicomisos estatales.
Los fideicomisos estatales son instrumentos jurídicos creados por la administración pública para cumplir con una finalidad lícita y determinada, con el propósito de administrar recursos públicos destinados al financiamiento de políticas, obras o programas específicos.
En la Argentina, los fideicomisos estatales (o fondos fiduciarios públicos) se respaldan en una combinación de normativas: el marco contractual general del Código Civil y Comercial de la Nación, las reglas presupuestarias de la Ley de Administración Financiera y la ley o decreto específico de creación de cada fondo.
La justificación de los fideicomisos estatales radica en considerar que existen ventajas derivadas de su utilización, como la flexibilidad y agilidad que se logra al adaptar la gestión de los recursos a las necesidades específicas de cada proyecto o programa.
También se lograría, en teoría, una mayor transparencia mediante la creación de un patrimonio separado para el fideicomiso, administrado por una institución fiduciaria independiente, y una mejor eficiencia en la gestión, ya que se puede contar con profesionales especializados y mecanismos de gestión más eficientes que los utilizados normalmente por la administración pública.
En diciembre de 2023 estaban en funcionamiento 29 fondos fiduciarios públicos, de los cuales 10 habían sido creados en la década finalizada ese año con objetivos tan amplios y diversos como la construcción de viviendas, la infraestructura regional, los subsidios al consumo de gas licuado y al transporte, el desarrollo de microempresas, la promoción de ciencia y tecnología, el otorgamiento de garantías recíprocas, la recuperación de la actividad ovina, el manejo del fuego y la instalación de fibra óptica.
Para que un fideicomiso estatal funcione adecuadamente y cumpla sus objetivos, se deben dar ciertos requisitos, cuya inobservancia puede dar lugar a diversos tipos de problemas.
En primer lugar, los fines de cada fideicomiso, entendiéndose por fines los proyectos que deben encararse con los recursos asignados a cada uno de ellos, deben estar claramente establecidos. Si los objetivos están expuestos en forma genérica (por ejemplo, planes de viviendas en zonas carenciadas o desarrollo regional), es difícil evaluar y seleccionar los proyectos que se presentan y, a posteriori, determinar el impacto y cumplimiento del objetivo.
Además, el monto de los recursos asignados a cada fideicomiso debería estar calculado en base a estimaciones de los costos de cada proyecto a desarrollar por las unidades ejecutoras, debiendo el flujo de fondos estar acorde a dichas necesidades. Si este requisito no se tiene en cuenta, ya sea porque se transfiere el monto de presupuesto al inicio del proyecto o porque los fondos son derivados automáticamente de la recaudación de un impuesto o tasa, la probable consecuencia es la existencia de importantes sumas disponibles, que deben ser invertidas por el fiduciario en inversiones temporarias o, por el contrario, debido a la insuficiencia de recursos, demoras en la ejecución de los proyectos y la extensión de los plazos que, en muchos casos, implica redeterminaciones de los precios solicitados por las unidades ejecutoras.
También deben establecerse con claridad los requisitos que deben reunir los beneficiarios para ser acreedores de los programas de cada fondo público, además de especificar los motivos y la razonabilidad para el otorgamiento de aportes no reintegrables o préstamos. La falta de cumplimiento de este requisito lleva a la asignación de beneficios o préstamos en los que falte documentación o no estén claros los motivos que respaldan la aprobación o rechazo de los proyectos o la asignación de obras a beneficiarios que no acreditaron fehacientemente antecedentes de especialidad e idoneidad para el cumplimiento de la prestación requerida y, por último, la incobrabilidad de los créditos otorgados.
El fiduciario debe llevar una adecuada administración financiera de los fondos hasta el momento de su desembolso, de manera de reducir al mínimo los efectos del deterioro del poder adquisitivo de la moneda y estableciendo, de común acuerdo con el fiduciante, honorarios razonables por sus servicios, con el objeto de asegurar que los desembolsos se destinen exclusivamente a los objetivos del fideicomiso. La lectura de los estados contables de los fondos fiduciarios de los años 2021, 2022 y 2023 demuestra que las pérdidas por exposición a la inflación fueron significativas.
El fiduciante, a su vez, debe asignar un equipo profesional e idóneo para el seguimiento y control de cada fideicomiso, tanto del rol del fiduciario como de los beneficiarios o de las unidades ejecutoras, según corresponda.
Tanto los fiduciarios como los beneficiarios de los fondos recibidos deben rendir cuentas, en tiempo y forma, sobre la utilización de los recursos públicos recibidos, y dichas rendiciones deben ser revisadas por el personal del fiduciante. La falta de rendición de cuentas completa y oportuna y la ausencia de control por parte del fiduciante son un problema generalizado de los fideicomisos estatales, según surge de informes de la Sindicatura General de la Nación que han sido publicados por los medios de comunicación. Además, se deben presentar oportunamente estados contables del fideicomiso preparados de acuerdo a normas contables profesionales debidamente auditados.
Por último, tanto en el caso de los préstamos como en el de los aportes no reintegrables, se debe evaluar el impacto de cada programa para determinar si se cumplió con el objetivo perseguido. Dicha evaluación puede ser, según corresponda, mediante la verificación in situ de las obras realizadas, el aumento de la producción y/o las exportaciones, encuestas a los beneficiarios de las obras o cualquier otro método que permita evaluar el cumplimiento del objetivo.
El análisis del caso Skanska, además del pago de sobornos y sobreprecios, reveló la falta de aplicación de varios de los objetivos mencionados en este artículo. El actual gobierno decidió avanzar en la liquidación de la mayoría de los fondos fiduciarios públicos, invocando, entre otros fundamentos, deficiencias en su funcionamiento y control.
En conclusión, el fideicomiso estatal puede constituir una herramienta útil para administrar recursos públicos cuando existen objetivos claramente definidos, mecanismos adecuados de control y rendición de cuentas efectiva. En ausencia de esos requisitos, la flexibilidad que caracteriza a estos instrumentos puede transformarse en un ámbito propicio para la discrecionalidad y la corrupción.
Tipo de trabajo:
análisis
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