Política y economía en la coparticipación de impuestos

El régimen de coparticipación de la recaudación de ciertos impuestos que cuando fue creado perseguía propósitos básicamente operativos, fue reformado en una gran cantidad de oportunidades. Hoy persigue propósitos básicamente redistributivos, y por consiguiente se presta a mayor arbitrariedad, o al menos discrecionalidad, por parte del gobierno nacional. ¿Existe alguna chance de que se cumpla lo previsto en la reforma constitucional sancionada en 1994?

Al respecto conversé con el alemán Gerhard Colm (1897-1968), quien a comienzos de la década de 1930 migró a los Estados Unidos. Aceptó una invitación de Emil Lederer para sumarse a la recientemente creada carrera para graduados, en la Nueva Escuela de Investigación Social. Pero la enseñanza sin la correspondiente investigación no lo satisfacía. En 1939, Harry Lloyd Hopkins lo persuadió para que ingresara a la administración pública, como experto económico y fiscal, en el Departamento de Comercio. Trabajó en cuestiones fiscales y también en la cuestión de las cuentas nacionales, mejorando las estimaciones pioneras realizadas por Simon Smith Kuznets. Lo entrevisté porque, siendo extranjero, probablemente pueda hablar de manera desapasionada, sobre una cuestión altamente sensible entre nosotros.

-¿Desde cuándo existe, en la Argentina, el régimen de coparticipación de la recaudación impositiva?

-Fue creado por la ley 12.139, dictada el 21 de diciembre de 1934, para distribuir la recaudación de los impuestos internos, entre el Estado Nacional y las provincias.

-¿Impuestos internos? ¿Fue necesario crear todo ese mecanismo para distribuir el producido de gravámenes cuya recaudación en noviembre pasado equivalió a 2,7% de la recaudación impositiva, aduanera y previsional total?

-Nunca mire el pasado con ojos del presente. Desde fines del siglo XIX, en la Argentina la recaudación por impuestos internos fue adquiriendo importancia creciente, complementando los ingresos por derechos de aduana, que hasta entonces era la clave de la recaudación. En 1934, la recaudación de impuestos internos equivalió a 18,1% del total, y a 46% de la recaudación aduanera. Además de lo cual, tanto el producido por el impuesto a los réditos (hoy, impuesto a las ganancias) como el impuesto a las ventas (hoy, impuesto al valor agregado) se distribuyen con el mismo criterio.

-¿Cuál es ese criterio?

-Le explico cuál fue el procedimiento original y lo que pasó después. En 1934, como ahora, el territorio argentino está dividido en 24 jurisdicciones, pero en aquel momento 14 eran provincias y 10, territorios nacionales. Lo cual implica que el régimen de coparticipación dividía la recaudación total entre lo que le correspondía al Estado Nacional, que se hacía cargo del financiamiento de los gastos públicos de los 10 territorios nacionales, y las 14 provincias.

-Déjeme ejemplos de lo que en 1934 recibían algunas provincias.

-La de Buenos Aires recibía 34,2% del total recaudado; la de Santa Fe, 22%; la de Córdoba, 18%; la de Entre Ríos, 6,9%, etcétera. A través del Banco de la Nación Argentina, los fondos se transferirían diariamente. Más importante todavía, no existía la discrecionalidad. Sin ofender a nadie, calculadora en mano un empleado cualquiera del BNA recibía el dato de la recaudación del día anterior, lo multiplicaba por la alícuota que le correspondía a cada provincia y realizaba las correspondientes transferencias.

-¿Con qué criterio se establecieron las citadas alícuotas?

-En un estudio que publicaron en 1984 Horacio Núñez Miñana y Alberto Porto concluyeron que los coeficientes de coparticipación no se basaron en criterios redistributivos, inversos a la población o al PBI provincial. En otros términos, en el origen el régimen de coparticipación fue una herramienta operativa: se centralizó la recaudación a nivel nacional, pero como los gastos siguieron radicados en los niveles provinciales y municipales, se creó un mecanismo para conectar los gastos públicos con los ingresos.

-¿Qué pasó desde entonces?

-Qué no pasó, porque a lo largo del tiempo pasó de todo. Incluyeron y excluyeron impuestos en la lista de coparticipables; modificaron las alícuotas de las diferencias jurisdicciones; dedujeron algunas partidas de gastos antes de distribuir el total coparticipable, etcétera. Los funcionarios de los diferentes gobiernos no pueden resistir la tentación de toquetear las reglas de juego existentes. Ahora la tocó el turno a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

-¿Estamos hablando de mucha plata?

-De muchísima. En la Argentina los ministros de Economía provinciales, o sus secretarios de Finanzas, la primera cosa que hacen todos los días hábiles es prender su computadora para averiguar cuánto les acreditó el Estado nacional. Hay jurisdicciones donde los ingresos propios no alcanzan a financiar el 10% de los gastos.

-¿Por qué no se cumple con lo dispuesto en la Constitución y se dicta una ley de coparticipación que distribuya los recursos de manera transparente?

-La reforma constitucional de 1994 dio un plazo de un par de años para que se dictara una nueva ley de coparticipación. No se puede dar cumplimiento a la norma porque en la mesa de redacción del proyecto de ley, representantes de cada una de las 24 jurisdicciones se presentarán con planillas, pretendiendo que la nueva norma fije para adelante el máximo que alguna vez recibieron. No hay que ser un genio de la economía para advertir que la suma de los deseados porcentajes superará 100%.

-¿Y si le encargamos la tarea a un grupo de expertos, para que encare la tarea más allá de las consideraciones políticas?

-En materia fiscal, eso no existe.

-Warner Max Corden modeló la denominada enfermedad holandesa cuando el descubrimiento de gas en el Mar del Norte, un producto exportable, revaluó la moneda de Holanda, afectando el resto de las exportaciones y de las actividades que sustituían importaciones. Pero resulta que el fenómeno también se puede producir dentro mismo de los países.

-Así es. Marcelo Capello, Alberto José Figueras, Néstor Clever Grion y Pedro Esteban Moncarz analizaron el impacto que el sistema de coparticipación federal tiene sobre las actividades que el sector privado puede desarrollar en ciertas provincias. ¿Cómo se explica que en la Argentina, a pesar de la existencia de un sistema de transferencias fiscales fuertemente redistributivo entre provincias, no se observe un proceso de convergencia económica entre las jurisdicciones pobres y las ricas?

-¿Cuál es la respuesta?

-Porque en muchas provincias nadie encuentra viable instalar una fábrica de bulones teniendo que competir en el plano laboral, con los salarios y las condiciones laborales que ofrecen los estados provinciales.

-Don Gerhard, muchas gracias.