Qué cambios necesita, y por qué, nuestro sistema jubilatorio

En menos de un par de décadas comenzará a crecer de forma significativa la participación que, en la población total de la Argentina, tienen las personas de 65 o más años de edad. Y eso se dará en una sociedad en la cual, hoy por hoy, alrededor de la mitad de quienes trabajan lo hacen en la informalidad. Y en la cual se instalan, desde hace años y al igual que en otros lugares del mundo, nuevas formas de trabajo, como las que imponen las economías de plataformas con sus servicios de delivery o de transporte de pasajeros, entre otros.

Envejecimiento poblacional, altos índices de trabajo en negro y cambios en las relaciones laborales que se dan en la práctica son tres temas que parece inevitable poner sobre la mesa, si se pretende dar una respuesta de fondo a la pregunta sobre cuáles son las modificaciones que necesita el sistema previsional para cumplir con un objetivo central: garantizar niveles de ingresos aceptables en la etapa laboralmente pasiva, con un esquema pagable y sostenible.

Con el debate que se abrió luego de suspenderse la aplicación de la fórmula de movilidad aprobada por ley a fines de 2017, hubo quienes pusieron el foco sobre la estructura que tiene el régimen general de previsión que administra la Anses. El ministro de Trabajo, Claudio Moroni, consideró, en un discurso dado en el Congreso, que debe producirse un achatamiento de la pirámide de haberes, para acortar la distancia entre los que más y los que menos perciben.

Ese efecto ya ocurrirá a partir de este mes. Por la vía del decreto 163, el presidente Alberto Fernández decidió otorgar, de manera discrecional -y en reemplazo de la suba generalizada de 11,6% que había determinado la fórmula de movilidad-, una recomposición definida de tal forma que su impacto es diferente según la cuantía del ingreso. La suba es de 12,96% en el caso del haber mínimo, y se reduce gradualmente a medida que el ingreso se eleva, hasta llegar a ser de solo 3,75% para quienes perciben el haber máximo, que ahora es de $106.935.

Lo cierto es que, al tratarse de un sistema que por ley es contributivo, el monto que cobra cada jubilado o pensionado no es algo caprichoso, sino que está en relación con lo aportado en su vida laboral. Eso, en términos generales, porque en los últimos años se incorporaron las prestaciones otorgadas por moratorias a personas que no tenían ningún aporte o que sí los tenían, pero no en la cantidad suficiente para cumplir con el requisito de contar como mínimo con 30 años de contribuciones (el otro requisito es tener al menos 60 años las mujeres y 65 los varones).

La pirámide de haberes jubilatorios

Desde el lado del financiamiento, el sistema depende de los aportes y contribuciones del sistema laboral, pero también, y en muy buena medida, de recursos provenientes de impuestos generales, tanto porque así está formalmente establecido (por ejemplo, el 11% del IVA y la totalidad del impuesto al cheque se derivan a la Anses), como también porque son necesarios los aportes del Tesoro para financiar el déficit previsional que, según estima un informe del centro de estudios Idesa, en 2019 fue de 1,4% del producto bruto interno (PBI).

Entre las 6,93 millones de jubilaciones y pensiones que paga mensualmente la Anses (el número de jubilados y pensionados es menor -son 5,7 millones-, porque algunos cobran más de un beneficio), casi 3,64 millones requirieron de la moratoria. Del total de haberes mínimos (que son el 64% de las prestaciones), siete de cada diez corresponden a los obtenidos con estos planes, que en sus primeros años de vigencia fueron otorgados sin importar la condición social de la persona ni si ya estaba cobrando otras prestaciones. En general, perciben también el haber mínimo quienes se jubilan con aportes de los regímenes de autónomos, del monotributo y del personal de servicio doméstico.

En el caso de los asalariados, para determinar el haber inicial de quien se jubila, la normativa indica que en primer lugar se calcula el promedio de las últimas 120 remuneraciones (con sus valores actualizados según índices preestablecidos). De ese valor, se calcula el 1,5% y al resultado se lo multiplica por la cantidad de años con aportes. A la cifra obtenida se le suma la Prestación Básica Universal (PBU), que es igual para todos y que, al menos hasta febrero, se actualizaba según el índice de movilidad ahora suspendido (era de $6646, mientras que aún no se publicó la normativa que indique el valor desde este mes).

Por ejemplo, si alguien se jubiló en febrero último y el promedio de sus últimos 120 salarios fue de $40.000, entonces con 30 años de aportes el haber sería de $24.646, en tanto que si aportó durante cuatro décadas, el valor llegaría a $30.646. Las cifras equivalen a 61,6% y 76,6%, respectivamente, del promedio salarial mencionado. Esta fórmula, con la cual se fija un tope que afecta a quienes tienen los ingresos más altos, es la que explica cómo se fue integrando la pirámide de jubilaciones. Y, una vez asignado el haber inicial, el objetivo de la movilidad es conservar el poder adquisitivo (y no hacer una redistribución de recursos sin que se discuta el resto del diseño del sistema). En ese esquema, el haber máximo que se otorga tiene su correlato en la aplicación de un tope salarial para el cálculo de los aportes a la seguridad social.

Con aportes y sin aportes

"Igual que en buena parte del mundo, en la Argentina el sistema previsional combina elementos contributivos y no contributivos, tanto en su financiamiento como en los beneficios que paga; eso es razonable y responde a la necesidad de atender al objetivo central, que es proteger a los adultos mayores que ya no pueden trabajar con el uso de una herramienta que fue diseñada [y aquí viene una señal de alerta para un país como el nuestro] pensando en mercados que tienen muy amplia formalidad", sostiene Rafael Rofman, líder del Programa de Educación, Salud, Protección Social, Empleo y Pobreza para la Argentina, Paraguay y Uruguay del Banco Mundial.

Para el economista Jorge Colina, de Idesa, "técnicamente, lo correcto sería que las prestaciones contributivas se financien con aportes y contribuciones salariales y las no contributivas, con impuestos generales". Agrega que, no por una planificación sino porque así se dio en la práctica, del análisis de datos oficiales surge que los pagos de prestaciones por moratoria equivalen a 2,6% del PBI y los recursos de origen tributario que llegan a la Anses, también representan 2,6% del producto. A las prestaciones contributivas se destina un 5,5% del PBI, mientras que los ingresos por aportes salariales equivalen a 4,6%. "La diferencia es financiada por el Tesoro y es ahí donde entra en juego una regresividad en el sistema", opina Colina.

Más allá de identificar lo contributivo y lo no contributivo para prever el financiamiento en cada caso, el economista propone que, para quienes no reúnan los aportes exigidos para la jubilación regular se rediseñe la Pensión Universal para el Adulto Mayor (PUAM), para que se paguen prestaciones proporcionales al número de aportes hechos. La PUAM, que equivale a 80% del haber mínimo, fue creada en 2016, con la idea de reemplazar a las moratorias en su propósito de asignar pagos a quienes llegan a los 65 años sin haber contribuido o con un bajo nivel de aportes.

Según Colina, podría establecerse, por ejemplo, que quienes tengan hasta 15 años de aportes reciban la prestación tal como existe hoy, y que, a quienes hayan contribuido más, se les sume a ese monto uno adicional, que sea más alto cuanto más se haya aportado. "El sistema de la PUAM es muy rústico", dice, porque se le da lo mismo a quien no tiene ningún aporte y a quien aportó más de 20 años. La propuesta también contempla que a los trabajadores de mayores ingresos, a quienes se les aplica un tope salarial para aportar, se les haga contribuir a un sistema de seguros de retiro, para que parte de sus ingresos pasivos provengan luego de esa fuente. "Eso ayudaría a que el gasto del régimen de reparto se concentre en quienes tienen menores ingresos", explica.

"Uno de los cambios necesarios en el sistema previsional es generar un 'puente' entre el esquema contributivo y el no contributivo, con prestaciones proporcionales según la cantidad de aportes", afirma la economista Roxana Maurizio, investigadora del Instituto Interdisciplinario de Economía Política de la UBA y el Conicet. Dado que en un esquema contributivo el requisito central es contar con una cierta cantidad de aportes, dice, una tasa baja de participación laboral y niveles altos de informalidad e inestabilidad entre los trabajadores son factores que atentan contra la posibilidad de acceder a las prestaciones.

Trabajadores en la informalidad

Los resultados de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del Indec muestran que desde hace varios años alrededor de un tercio de los asalariados no tiene aportes. Si se considera el universo total de ocupados -incluyendo a los cuentapropistas-, la informalidad llegó al 51,2% en el tercer trimestre de 2019, según un informe de la Cátedra Unesco del Instituto Torcuato Di Tella, basado en la EPH. En la última década y media, según la información disponible, la marca más baja fue la de 47% en 2010 (un índice altísimo). Según la fuente citada, del total de informales el 51,5% es asalariado; el 42,1%, cuentapropista; el 5,1%, empleador, y el 1,3%, trabajador familiar sin salario.

En su visita al Congreso para referirse a los cambios propuestos al régimen jubilatorio del Poder Judicial (la convivencia del sistema general con los especiales es uno de los temas a discutir), el director ejecutivo de la Anses, Alejandro Vanoli, dijo que si se mira a la población a la que le faltan 5 años para la edad jubilatoria, la conclusión es que solo cumplirán con los requisitos exigidos por ley el 20% de las mujeres y el 54% de los varones.

Maurizio identifica al menos cuatro aspectos relevantes de la sociedad y del mercado laboral que tienen impacto en lo previsional: el envejecimiento de la población, la alta informalidad, la tendencia al alza de la oferta femenina en el mundo del trabajo, y la creciente rotación. Este último elemento está asociado en parte a los cambios tecnológicos, que implican una mayor posibilidad de episodios personales de desempleo o inactividad. A ese panorama se agrega, puntualiza la economista, el desafío que presenta el trabajo en las economías de plataformas, donde aún no resulta claro si se trata de relaciones asalariadas, no asalariadas o de una figura intermedia, y para las cuales se requiere debatir si las regulaciones laborales y de la seguridad social hoy vigentes son adecuadas.

El comportamiento de la actividad económica y el desempeño del mercado laboral y de los salarios son aspectos estrechamente vinculados con el futuro del sistema previsional, más allá del diseño de su esquema y de sus fuentes de financiamiento, según entiende también Fabio Bertranou, director de la Oficina de la OIT para el Cono Sur de América Latina. Bertranou sostiene que en un país con alta incidencia de la informalidad "no puede sino contemplarse un esquema mixto de financiamiento, con aportes, contribuciones e impuestos", para que sea posible dar una cobertura universal.

"Todas las prestaciones deben otorgarse en el marco de un régimen general con condiciones uniformes, con un principio de solidaridad y con una prestación mínima asegurada para quienes tienen baja capacidad contributiva", dice Bertranou. Y coincide en que quienes tienen mayor capacidad de contribuir podrían llevar ahorros a esquemas complementarios, dentro del sistema general.

El debate sobre la edad de retiro

Más allá del desafío de tener un sistema inclusivo en una sociedad con un mercado laboral ampliamente fragmentado y en parte precarizado, está también la siempre conflictiva cuestión de definir las edades de acceso a las prestaciones. Según el informe Los años no vienen solos, publicado en 2015 por el Banco Mundial, en la Argentina había en 2010 seis personas en edad activa por cada adulto de 65 años o más, mientras que en 2050 se estima que habrá tres y en 2100, solo dos. Y esas dos personas tendrán que sostener, con parte de los recursos generados por su trabajo, a una población adulta que -buena noticia- vivirá muy probablemente más años que los jubilados de hoy. En ese escenario, la alta informalidad ya descripta, además de ser un problema en sí mismo, afecta las necesarias mejoras de productividad de la economía.

Ante el envejecimiento progresivo de la sociedad, Rofman dice que la solución en el largo plazo es clara: "No tiene sentido suponer que en 2100 una mujer se retire a sus 60 años, para vivir luego otros 30 años (según las proyecciones de Naciones Unidas) como jubilada. Es necesario que se discuta cómo incrementar las edades efectivas de retiro, y para ese objetivo hay dos caminos: el de cambios en la normativa o el de cambios en el comportamiento de las personas". Imponer mediante normas, dice el analista, es mala idea, por los costos políticos y sociales que conlleva. "En cambio, ofrecer incentivos para que las personas que así lo quieran sigan trabajando más tiempo, y promover que las empresas ofrezcan empleos a tiempo parcial para los mayores, es una opción que permitiría lograr que la edad de retiro aumente en la práctica de manera gradual", afirma.

Ese proceso, según coinciden no pocos especialistas, debe ir acompañado de un esquema que tienda a la unificación de la edad de retiro de varones y mujeres. Si se justifica o no que siga la diferenciación de edades es un eje de debate específico, que deberá entrecruzarse con las discusiones sobre otros tantos aspectos de la vida laboral y de la vida poslaboral.

Por Silvia Stang

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