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Reforma tributaria: qué puede cambiar para empresas y personas
El Gobierno, que enviará al Congreso su proyecto en 2018, plantea como metas aliviar la carga fiscal y eliminar distorsiones; qué se considera que es necesario modificar en cada impuesto
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LA NACIONSilvia Stang
El dilema del huevo o la gallina tiene su paralelo con dos temas que son hoy centrales en la economía argentina: el crecimiento y el sistema impositivo. "Sólo el desarrollo económico garantiza un sistema fiscal estable y justo. Pero, a la vez, la economía en parte hoy no crece por los malos impuestos", sintetiza ese laberinto Alberto Tarsitano, director de la Maestría de Derecho Tributario en la UCA, quien codirigió un extenso informe con propuestas para una reforma fiscal, que a fines de 2016 le acercó al Gobierno la Asociación Argentina de Estudios Fiscales, entidad que él presidió.
La necesidad de una reforma amplia del sistema impositivo parece ser algo que nadie discute. Y el Gobierno se autoimpuso hacer la tarea, aunque la dejará para 2018. La misma ley que aprobó el blanqueo fiscal dispuso -a propuesta del Poder Ejecutivo- la creación de una comisión bicameral en el Congreso con la misión de evaluar las propuestas de reforma impositiva que se enviarán desde la Casa Rosada dentro del año posterior a haberse integrado el grupo de trabajo (algo que aún no ocurrió). El ministro de Hacienda, Nicolás Dujovne, dijo que habrá proyecto en 2018, aunque se trabajaría en el texto este año.
En un contexto complicado por factores como el déficit fiscal, en el Gobierno consideran que es mejor no dar la discusión en este año electoral. Y en los próximos meses, entonces, no sólo no llegará la reforma integral, sino que tampoco se avanzaría con cambios parciales, como los que hubo en 2016 con medidas como la eliminación o baja de retenciones para diferentes sectores, la aprobación de condiciones especiales para pymes o la baja gradual de Bienes Personales.
"El país tiene una presión impositiva altísima, una evasión muy alta y un déficit fiscal también importante; si se toca una de esas variables se afecta a otras", describe el economista Camilo Tiscornia, director de C&T Asesores, en referencia al escenario que obliga a afinar la puntería.
En declaraciones hechas durante la semana que pasó, Dujovne afirmó que el objetivo será que haya un esquema tributario que promueva la inversión, ratificó la meta de un déficit fiscal de 4,2% del PBI para este año, y sostuvo que se actuará sobre la forma en que gasta el Estado en todos sus niveles y que, en ese marco, se bajarán subsidios y se irá hacia un pacto de responsabilidad fiscal con las provincias.
Un cambio impositivo integral lleva a negociar con los gobernadores, y no sólo por la eficiencia del gasto y por la coparticipación (es decir, por la forma en que se reparte la recaudación), sino también porque uno de los impuestos considerados más distorsivos es Ingresos Brutos, una carga cobrada por las provincias que en el últimos años ganó espacio y que es la principal fuente de recursos en la recaudación de cada jurisdicción.
Una encuesta reciente de la consultora KPMG hecha entre 80 ejecutivos mostró que, a la hora de hablar de qué impuestos afectan más a la inversión, Ingresos Brutos está en el podio.
"Es un impuesto que se va acumulando en las distintas etapas de producción y eso incide en la composición de precios", señala Lucio Giaimo, socio a cargo de Impuestos & Legales de KPMG. La consecuencia, según destacan varios economistas, no recae sólo sobre los valores de venta en el mercado interno, ya que esa "piramidación" (el hecho de que se aplique sobre un monto al que ya se le sumó la carga fiscal en una instancia previa) le da al impuesto provincial un sesgo proimportaciones y antiexportaciones.
"Ingresos Brutos debería ser reemplazado por un IVA provincial y eso lleva a una discusión grande con los gobernadores", dice Humberto Bertazza, presidente del Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Ciudad de Buenos Aires, entidad que tiene su "libro azul" con ideas para una reforma integral. Bertazza agrega que para facilitar ese cambio que propone podría haber una etapa de transición, en la cual Ingresos Brutos siga vigente pero sin sus efectos más distorsivos. Hoy, por caso, se generan saldos a favor del contribuyente que son difíciles de recuperar.
Un impuesto con las características del IVA en reemplazo de Ingresos Brutos es una opción bastante aceptada entre tributaristas. Un tema en debate es si resulta más conveniente crear tributos provinciales o sumar más puntos al IVA nacional y que esos recursos extra se repartan.
"El Estado nacional tiene mayor poder de fiscalización y recaudación, pero ahí está el tema de cómo se hace la distribución de fondos y están los riesgos de la discrecionalidad. En cuanto a la eficiencia del gasto, son quienes están en el nivel local los que mejor saben cómo dirigir los recursos", dice José Arnoletto, presidente de la Federación de Consejos Profesionales, al referirse a la discusión respecto de en cabeza de quién debería estar la eventual nueva carga fiscal. La federación, que agrupa a 24 instituciones representativas de 170.000 contadores de todo el país, inició el jueves pasado un trabajo interdisciplinario para elaborar propuestas de cambios impositivos.
En materia del IVA actual, una de las ideas es rebajar la alícuota: un documento de FIEL plantea, por caso, llevar la tasa general del 21 al 19%.
Un tema que no pocos quieren poner en revisión es el de las exenciones. "Hay actividades comerciales disfrazadas de actividades sin fines de lucro en diferentes actividades de la economía", advierte Arnoletto.
Ese tema vale para el impuesto a las ganancias corporativas, para el que se reclama la aplicación del ajuste por inflación. "Se debe captar de forma más equitativa la auténtica capacidad contributiva", dice el tributarista César Litvin, porque al cobrarse el impuesto sobre valores que no consideran la suba de precios, se entiende que se está tributando sobre ganancias no reales.
Otra propuesta referida al impuesto a las ganancias empresarias, aporta el economista Marcelo Capello, presidente del Ieral, es el de diseñar el esquema de manera tal que se aliente la reinversión de utilidades.
Litvin también afirma que el impuesto sobre los créditos y débitos bancarios (otro de los considerados distorsivos) debería poder tomarse a cuenta de Ganancias. Eso es algo que previó el año pasado la ley 27.264, entre otros alivios fiscales dirigidos a las pequeñas y medianas empresas.
Un documento que en enero pasado le presentó a Dujovne la Unión Industrial Argentina, propone que el tributo sobre las operaciones bancarias se pueda aplicar en forma creciente a saldar otras obligaciones impositivas (no sólo Ganancias) hasta llegar a su eliminación.
Con la propuesta de compensar esos pagos coincide, por ejemplo, Hugo Almoño, socio de PwC Argentina, quien va más allá y explica su idea de dar vuelta la lógica para decidir sobre qué se tributa: "En vez de gravar la bancarización hay que gravar el uso del efectivo; que se cobre impuesto en la caja del comercio a quien paga con billetes", afirma.
El gravamen a las transferencias bancarias nació como medida de emergencia en 2001 y se fijó su vigencia hasta diciembre de 2002. Prórrogas mediante, sigue en pie y en 2016 representó algo más de 6 de cada 100 pesos que obtuvo el gobierno nacional por la recaudación tributaria.
Una fuente de recursos que está bajo observación de economistas como el propio ministro Dujovne, es la de aportes y contribuciones a la seguridad social. Entre lo que algunos llaman impuestos al trabajo -y que agrega al menos un 50% más de costo empresario respecto del salario neto del trabajador-, hay ítems de difícil modificación, como los pagos dirigidos no al Estado, sino a las obras sociales o a las ART. Y los aportes para el sistema previsional cubren una parte de la erogación estatal más amplia y más inflexible: el pago de jubilaciones y pensiones, que se lleva más de cuatro de cada diez pesos del presupuesto nacional.
"El objetivo debería ser que no haya empleo en negro; se necesita mucha generación de puestos productivos", afirma Tiscornia respecto de cómo hacer posible una baja de esa carga para los empleadores, una medida que, según apunta Capello, debería favorecer con más fuerza a los sectores de bienes transables y a las regiones más pobres. "Una reducción de contribuciones y aportes deberá acompañarse de un blanqueo laboral que permita ampliar la base", agrega Litvin.
Los impuestos personales
Según la encuesta de hogares del Indec, alrededor de un tercio de los asalariados no están registrados, un dato que en parte refleja un problema de microempresas, muchas veces de subsistencia. La ley 26.940, de 2014, ya prevé un alivio significativo en las contribuciones patronales para unidades de producción pequeñas y para las pymes en general.
El problema de la informalidad está también presente en el esquema de tributos que afectan en forma directa a las personas. No sólo por los cuentapropistas no aportantes, sino también por la subdeclaración de ingresos que, según varios tributaristas, está alentada por cuestiones como la brecha entre los costos del monotributo y los del régimen de autónomos. Contra el "enanismo fiscal" (declarar menos ingresos para no salir del régimen simplificado) Capello, elogia mecanismos como el de la exigencia creciente de la AFIP de emitir factura electrónica, mientras que Arnoletto destaca el camino de bancarizar los pagos, una modalidad que en noviembre próximo será obligatoria para todas las categorías.
Desde una visión más de fondo, Tarsitano cree que el monotributo debería volver al espíritu con el que se creó, y representar un primer paso de corto plazo para la formalidad, y no un esquema en el que permanezcan personas con cierta capacidad contributiva, "como las que hoy están en las categorías más altas".
Una meta marcada por algunos tributaristas es que el costo de la categoría más elevada del monotributo sea igual al que represente el escalón más bajo de autónomos.
"La imposición sobre las ganancias y el régimen previsional de las personas demuestra notorias asimetrías entre asalariados, autónomos y monotributistas; el régimen previsional del monotributista está muy subsidiado", advierte Tarsitano.
Con respecto a Ganancias, un reclamo repetido es que se iguale el trato que reciben los independientes con el que la ley les da a los asalariados. La reforma de diciembre, considerada un avance, no modificó la brecha que hace que hoy, mientras que un asalariado soltero paga a partir de un sueldo bruto de $ 27.934, un autónomo tribute si factura $ 8661 por mes (sin aplicar deducciones).
Por lo demás, la ley reciente de Ganancias dispuso la actualización de montos para este año, no sólo de los salarios alcanzados por el impuesto sino también de los valores de la tabla que define, según en qué tramo de ingresos se ubique el contribuyente, qué alícuota se aplica. Esas variables se actualizarán una vez por año según la evolución de un índice salarial, mientras que el esquema del monotributo tendrá un ajuste según el índice de movilidad jubilatoria.
Si la actualización de las variables de Ganancias de la cuarta categoría (personas físicas) se hará en el futuro a partir del esquema tal como quedó para este año, o si se abrirá la discusión sobre cuál es el criterio para que un determinado nivel de ingresos quede gravado, son dos caminos posibles. En la opinión de Arnoletto, por caso, la base de contribuyentes debería ser amplia y debería partirse de alícuotas bien bajas.
Bienes Personales, otro impuesto directo sobre los contribuyentes particulares, ya está en el camino de una reducción progresiva de la carga que significa. Queda ver si el Gobierno insistirá con su idea de eliminarlo. El gravamen sobre el patrimonio personal tiene escaso peso en la recaudación total, pero hay quienes lo consideran significativo como herramienta de control, ya que las declaraciones de los bienes (cada vez más difíciles de ocultar ante la AFIP) hacen que se presuma el nivel de ingresos de los propietarios.
La tensión entre competitividad y situación fiscal
Andrés Edelstein, ex socio de PwC Argentina, fue designado el mes pasado como subsecretario de Ingresos Públicos. En ese momento declaró que un desafío de la reforma tributaria será cómo implementarla "para mejorar la competitividad sin descuidar la recaudación".
La relación entre lo fiscal y la competitividad es hoy tensa, y así lo explica el economista Marcelo Capello, presidente del Ieral: "El financiamiento no inflacionario del déficit fiscal exige tomar deuda, y el ingreso de esos dólares (junto con otros) aprecian el peso. Eso complica la competitividad y requiere de compensaciones como una baja de impuestos. Pero eso sube el déficit, y se requiere que baje el gasto, por ejemplo, en subsidios".
