Cómo actualizar las jubilaciones: la vuelta a escena de un debate recurrente

Recalculando… Una vez más. La manera de actualizar el valor de las jubilaciones, pensiones y otras prestaciones sociales a cargo del Estado nacional vuelve a ocupar el centro de la escena. En una Argentina caracterizada por una alta inflación, problemas fiscales y falta de crecimiento y de creación de empleos formales, a la pregunta que enmarca el tema y que es la referida a cuál es la mejor manera de dar movilidad a los ingresos, se suma la de cuál es la distancia entre lo ideal y lo viable. Pero antes aún de definir qué variables incorporar a una fórmula de cálculo, una consigna básica es poner en claro cuál es la meta, el destino que se le ingresará al GPS.

El punto de partida quedó ahora ubicado al costado del camino: por los próximos 180 días, el gobierno de Alberto Fernández decidió adoptar una cuestionada estrategia que hasta hace pocos días parecía que había quedado en el pasado. La ley 27.541 dispone suspender la aplicación de la fórmula de movilidad y, de esa manera, la discrecionalidad del Poder Ejecutivo es la regla vigente (podría serlo durante más tiempo que el ya establecido, si se tiene en cuenta que darle permanencia a las medidas temporales vinculadas con las emergencias es una constante en la historia reciente de la Argentina).

La política de la discrecionalidad para recomponer haberes en tiempos de inflación se aplicó entre 2002 y 2006: sin esquema legal de movilidad, los expresidentes Eduardo Duhalde y Néstor Kirchner (el segundo, durante bastante más tiempo que el primero) recurrieron al congelamiento de cientos de miles de haberes. Fue una de las herramientas para ir logrando el equilibrio fiscal. El resultado de corto plazo fue alcanzado, pero no mucho tiempo después los jubilados terminaron reclamando en la Justicia, que les dio la razón y fue ordenando, sentencia a sentencia, incrementar los ingresos de los afectados. No solo eso dispuso la Corte Suprema, sino que también (y, en rigor, como primera medida) le pidó en 2006 a los poderes Ejecutivo y Legislativo la aprobación de un sistema de ajustes periódicos y automáticos para todos los pagos jubilatorios, algo que tardó unos años, a partir de entonces, en hacerse realidad.

Por estos días, la única certeza es que por un tiempo no regirá ningún esquema como el exigido más de una década atrás por la Corte, aun cuando se sabe ya que, por la fórmula que rigió desde 2018, en marzo correspondía una recomposición de 11,6%.

El nuevo marco legal deja dos instrucciones para los gobernantes: dice que deberán darse aumentos por decreto trimestralmente y que habrá que darles prioridad a quienes perciben ingresos más bajos.

El plazo de la suspensión de la movilidad de los ingresos no coincide con el período que durará la emergencia previsional, declarada por la misma ley hasta el 31 de diciembre de 2020. Esa emergencia convalidada por el Congreso es la herramienta que, llegado el caso de demandas en la Justicia contra lo que surja de los reajustes por decreto, se usará como argumento de defensa del Estado.

Durante el período sin vigencia de la fórmula, deberá elaborarse la propuesta por una nueva, que tendrá que ser votada por el Congreso.

¿Qué destino ingresar al GPS? ¿Cuál es el objetivo de un esquema de actualizaciones? "La movilidad es una parte esencial del sistema previsional y ha estado sujeta a revisión prácticamente en todos los países, porque los regímenes tienen que balancear dos objetivos: mantener la suficiencia de las prestaciones y ser sostenibles financieramente", describe Fabio Bertranou, experto en seguridad social y director de la Oficina de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) para el Cono Sur.

Pero esos objetivos, ¿son de la movilidad o del sistema previsional en conjunto? Llevada esta cuestión a un plano general: ¿cuán válido es rediscutir la movilidad, si al mismo tiempo no se revisa cuál es la política de cálculo de los haberes iniciales y otros desafíos, como la del financiamiento de los pagos?

Frente a un grupo de legisladores nacionales, el ministro de Trabajo, Claudio Moroni, afirmó días atrás que el propósito del Gobierno es achatar la pirámide de ingresos jubilatorios, porque se considera que es elevada la brecha entre los que menos y los que más ganan. Esa distancia no se generó por la movilidad, que dio iguales subas para todos, sino por el diseño del sistema y por algunas medidas tomadas en los últimos años.

Más allá de cuál sea la brecha, es un dato cierto que el haber mínimo, hoy de $14.068, resulta muy bajo frente a las necesidades de ingresos. En octubre pasado, el valor de la canasta de consumo para adultos mayores que calcula la Defensoría de la Tercera Edad de la ciudad de Buenos Aire se ubicó en $37.815. Ese es el costo para una persona; como se incluyen gastos fijos (los de la vivienda, por ejemplo), se entiende que si se trata de un hogar con dos personas el monto necesario para cada una sería menor, pero igual seguiría habiendo un rezago importante del haber básico y de los que lo superan pero no por mucho. Uno de los desafíos es ver si realmente el sistema estaría en condiciones de pagar más y, en todo caso, cómo podría obtener los recursos.

Respecto de la pirámide de ingresos, de las 6,9 millones de jubilaciones y pensiones hoy en curso de pago, 4,4 millones son haberes mínimos (el número de quienes dependen solo de un haber mínimo es menor, porque hay quienes perciben dos beneficios). Y de esos 4,4 millones, el 72% fue otorgado por las moratorias, que les permitieron ingresar al sistema a quienes no tenían aportes o sí los tenían, pero no en cantidad suficiente para obtener una jubilación por la vía regular. El otro mecanismo por el que se dieron las actuales prestaciones está vinculado con la cantidad de años de aportes y, en el caso de quienes fueron asalariados, con el nivel de ingresos obtenidos en actividad.

La meta de achatar la pirámide se cumpliría dejando a algunos al margen de los aumentos. O dando subas para todos, pero que sean menos significativas en términos porcentuales para los de ingresos medios y altos. El escenario más probable es que estos grupos pierdan frente a la inflación.

"Los debates de fondo sobre política previsional suelen ser sobre las condiciones para obtener los beneficios (edad, años de aportes, por ejemplo) y el nivel de esos beneficios, más que sobre la movilidad", apunta Rafael Rofman, líder del Programa para la Educación, la Salud, la Protección Social, el Trabajo y la Pobreza para América Latina y el Caribe, del Banco Mundial. Y agrega: "Una vez definidos esos beneficios, la movilidad está para asegurar que sus valores no se deterioren con el tiempo". En algunos casos, a esa meta de mantener la capacidad de consumo se agrega la de darles participación a los pasivos de las eventuales mejoras en la productividad de la economía.

Si los objetivos son mantener el poder adquisitivo, garantizar la capacidad de pago por parte del Estado y, eventualmente, hacer que los jubilados participen del crecimiento recibiendo más ingresos, ¿cuáles son las variables que deberían formar parte de una fórmula de movilidad? La inflación pasada, la inflación esperada, la variación de la recaudación de recursos, la evolución de los salarios de los trabajadores y la marcha de la actividad económica son los elementos que surgen de las respuestas dadas a LA NACION por economistas y expertos en temas previsionales.

Según considera Eduardo Levy Yeyati, economista y director del centro de investigaciones Cepe de la Universidad Torcuato Di Tella, hay dos criterios que deberían usarse en forma combinada si se busca preservar el poder adquisitivo y, a la vez, dar sostenibilidad al sistema. Esos dos criterios son la inflación y la variación de la recaudación de recursos.

Para pagar las prestaciones, la Anses usa lo que proviene de aportes y contribuciones de trabajadores y empleadores y, también, parte de la recaudación de algunos impuestos generales, según lo definido por ley.

La fórmula de movilidad que rigió entre 2009 y 2017 tenía como principales componentes a las variaciones de los salarios y de la recaudación de los recursos impositivos que financiaban pagos previsionales (esa fuente de ingresos de la Anses tiene hoy una composición diferente a la de entonces, porque hubo cambios en el destino de algunos tributos).

"Aquella fórmula fue de emergencia, porque no había índice de inflación oficial [por la intervención política que sufrió el Indec entre 2007 y 2015]; es para olvidar", evalúa Oscar Cetrángolo, investigador del Instituto Interdisciplinario de Economía Política de la UBA y el Conicet. Hubo algo que caracterizó a ese sistema durante toda su vigencia y es que nunca se hizo pública la totalidad de los datos necesarios para poder hacer el cálculo de los aumentos.

Cetrángolo entiende que no es conveniente analizar una reforma del esquema de la movilidad en forma aislada, en lugar de analizar todo el sistema previsional. Y explica: "Debería definirse primero qué nivel de prestaciones es sustentable y, a partir de ahí, ajustar por variación de salarios; hay sistemas en el mundo que combinan salarios con precios, por si los primeros se retrasan".

La fórmula aprobada en el convulsionado diciembre de 2017 a propuesta del gobierno de Mauricio Macri incluyó, justamente, una combinación de las variaciones de sueldos y precios. Los porcentajes de las subas, en los últimos dos años, surgieron del resultado de sumar el 70% de la inflación y el 30% de la suba nominal de salarios de un trimestre. El nudo estuvo en la distancia de 6 meses entre el período del cual se observaban los datos y el momento de dar la recomposición: con un escenario de inflación que en 2018 y en gran parte de este año tuvo tendencia al alza, se produjeron caídas en el poder adquisitivo, de 13% el año pasado y de 2,5% (estimado) en este 2019.

Números en desequilibrio

Ahora que el 11,6% que tocaba dar en marzo iba a representar (al menos, según las proyecciones) una mejora de los ingresos reales en función de la inflación del primer trimestre, la fórmula queda suspendida. Más allá del discurso sobre la redistribución de recursos, la razón está en la situación fiscal y en la necesidad de un ajuste: con una inflación a la baja, el incremento del gasto indexado iba a ser superior al ritmo del alza de los precios, lo cual agravaba la situación de las cuentas públicas y generaba mayor tensión inflacionaria, según la lectura hecha por los funcionarios.

La movilidad no solo corría para los haberes jubilatorios a cargo de la Anses, sino también para las prestaciones no contributivas por vejez, discapacidad u otras situaciones personales (son algo más de 1,4 millones), la Asignación Universal por Hijo (la cobran 3,9 millones de chicos) y los pagos por hijos a asalariados y monotributistas (unos 3,7 millones). En total, son conceptos que este año y según la proyección hecha por la gestión anterior de la Anses, se llevan más del 60% del gasto primario nacional (sin contar obligaciones de la deuda).

"La redistribución de la que habla el Gobierno (aumentarles más a unos jubilados que a otros) no tiene que ver con la solidaridad, como el nombre de la ley, sino con una imposición –dice Eugenio Semino, defensor de la Tercera Edad de la ciudad de Buenos Aires–. Eso no es viable en nuestro esquema, basado en la proporcionalidad; en todo caso habría que revisar todo el sistema y no la movilidad".

Semino no ve viable que, a futuro y más allá de los próximos 180 días, se disponga un mecanismo de reajustes diferenciados según niveles ingresos (algo que podría encontrar un argumento en el hecho de que la inflación afecta más a quienes menos cobran, aunque en el caso de las jubilaciones en la Argentina el promedio general de ingresos es más bien bajo). Según comenta, algunos países desarrollados han avanzado en el pago de complementos segmentando por grupos, pero en función del mayor grado de dependencia para las actividades vitales, que afecta a quienes tienen edades más avanzadas.

Mientras tanto, en la Argentina se está desindexando el "contrato" más importante que tiene el Estado. Y no pocos advierten que, más allá de los problemas que se generarían en los bolsillos y de las repercusiones que habría en la Justicia, para que el plan sea efectivo desde el punto de vista macroeconómico debería haber un plan antiinflacionario con otras estrategias.

"En el mundo, las jubilaciones tienen indexación, pero la inflación es muy baja; acá tenemos un problema fiscal y cuando no hay financiamiento, el ajuste se hace bajando el gasto", apunta Marina Dal Poggetto, de la consultora Eco Go.

La economista considera que en nuestro país podría pensarse en mirar la inflación hacia adelante, y no hacia atrás, para definir la movilidad. Eso implicaría ajustar los valores tomando como parámetro la suba de precios esperada y, en todo caso, luego ajustar los números con el índice de inflación real. Esa sería, sostiene Dal Poggetto, una forma de desindexar, después de que se fijó un mecanismo de ajustes que "resultó una trampa", por el ya mencionado rezago de 6 meses. Cuando se discutió esa segunda fórmula, las estimaciones hablaban de inflación a la baja, de crecimiento y de repunte del empleo. La realidad fue muy diferente.

A los problemas coyunturales y al prolongado estancamiento de la economía se suman los desafíos que, para financiar las prestaciones, presentan temas más estructurales. Entre ellos, la alta incidencia del trabajo no registrado y la existencia de sistemas como el del monotributo o el servicio doméstico, con aportes reducidos.

En el escenario en el que se mueve la Argentina "es difícil esperar que el sistema previsional tenga un buen desempeño", advierte Bertranou. En definitiva, dice, el régimen previsional está "estrechamente vinculado a cómo funcionan la economía, el empleo y las finanzas públicas". Y agrega que, en este estado de cosas, debería fijarse como meta de corto plazo "mantener un piso de seguridad económica para prevenir la pobreza en la vejez".

Que el país termine recurrentemente acudiendo a auxilios de corto plazo y a medidas de emergencia tiene una de sus consecuencias en la llegada de los jubilados a la Justicia, para reclamar por sus derechos.

Ocurrió, por caso, ya en los años 90, luego de que el entonces ministro de Economía Domingo Cavallo lograra la ley de "Solidaridad Previsional". La actual ley de Solidaridad Social y Reactivación Productiva no es muy novedosa, en este tema, ni en su contenido ni en su nombre. Bajo el concepto de lo "solidario", también aquella vez se había dispuesto tocar la movilidad jubilatoria, entre otros puntos. "Hubo declaraciones de inconstitucionalidad de esa ley, cuando se probaron los daños económicos para quienes reclamaron", recuerda el abogado previsional Adrián Tróccoli.

¿Qué podría anticipar aquello de lo que podría pasar? Según Tróccoli, habrá que esperar y ver qué decisiones se tomarán por decreto. Lo que entonces ocurra definirá los reclamos judiciales. Cuando en 2007 la Corte Suprema dictó el fallo que favoreció a Adolfo Badaro, quien había tenido su haber congelado entre 2002 y 2006, ya se había dado una pérdida de poder adquisitivo de alrededor de 40%. La recuperación fue tardía para el jubilado, mientras que el Estado comenzó a sumar, a partir de ese fallo emblemático, más y más reclamos que terminaron en costosas sentencias a pagar.

Esos desfases son parte de los efectos de decisiones cortoplacistas, que tienen su raíz en los problemas de la economía argentina, que van más allá del sistema previsional.

2002-2008

Con la caída de la convertibilidad y el regreso de la inflación a la Argentina, hubo durante varios años solo subas selectivas

Los fallos badaro

A partir de 2002 y por varios años, solo quienes cobraban el haber mínimo recibieron recomposiciones frente a la inflación; en 2006 la Corte Suprema ordenó aprobar un sistema de movilidad para todos; en 2007, todavía sin ley (aunque ese año sí se comenzó a incluir a todos en las recomposiciones), el tribunal dispuso cuánto aumentarle al jubilado de la demanda analizada, Adolfo Badaro, que hasta 2006 no había recibido nada. Luego hubo récord de juicios.

2009-2019

En 2008 el Congreso aprobó una fórmula para dar ajustes periódicos, que rigió desde 2009 y se modificó en 2017

Las dos fórmulas

El primer mecanismo de cálculo, vigente entre 2009 y 2017, estaba basado, entre otras variables, en la evolución de la recaudación de los impuestos que se derivaban a la Anses y de los salarios; sus resultados fueron volátiles. La fórmula aprobada dos años atrás en medio de un fuertes protestas sociales, tenía como variable principal a la inflación y, en menor medida, a los salarios. Los datos considerados tenían un rezago de seis meses y eso llevaba a agravar la situación fiscal en 2020.

2019-2020

Apenas asumido, el gobierno de Alberto Fernández envió al Congreso un proyecto de ley para suspender la movilidad

La suspensión

Con inflación tendiente al alza, la fórmula de 2017 provocaba una caída del poder adquisitivo; con precios moderando su nivel de subas, llegaba la recuperación para los bolsillos pero, a la vez, también una complicación para las cuentas públicas y más tensiones inflacionarias. Así lo evaluaron funcionarios del nuevo gobierno, que decidió la suspensión de la fórmula legal y el regreso, por 180 días, a una política de subas discrecionales, decretadas y de montos fijos