¿Una mejor educación para todos?

La dispar implementación de la ley federal de educación en el país demuestra que aún queda mucho por hacer para que el área educativa sea efectivamente una prioridad dentro de las políticas del Estado. A 10 años de su sanción, opinan funcionarios y educadores

31 de agosto de 2003
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Actualizado el 14 de marzo de 2022

Una mirada a vista de pájaro sobre algunos indicadores del sistema educativo argentino parecerían indicar que todo anda sobre rieles. Por empezar, hay más chicos escolarizados, a partir de la ampliación a 10 años de la obligatoriedad de la enseñanza, medida que repercutió en los sectores más pobres, que son los que más raramente accedían a la escuela media.

Las estadísticas también hablan de un 97 por ciento de alfabetismo, una tasa de escolarización primaria del 100% con un nivel de retención del 94 por ciento, una tasa de escolarización secundaria del 74 por ciento, una tasa de inscripción bruta en la educación superior del 47 por ciento, y una relación de estudiantes por docente en la educación primaria del 21 por ciento.

Pero a 10 años de la sanción de la ley federal de educación (Nº 24.195, de 1993), que se identificó con el lema Una mejor educación para todos, la realidad demuestra que la dispar forma de implementación en todo el país a partir de un sistema segmentado en 24 jurisdicciones ha profundizado las desigualdades.

En 1992 se concretó la transferencia a las provincias de los servicios educativos (ley 24.049) que aún dependían del gobierno nacional.

La nueva configuración de la política educativa impuso un alto protagonismo a las provincias, les dio plena competencia y estableció la necesidad de consensos, que se deben expresar en el ámbito del Consejo Federal de Cultura y Educación.

Así, un breve recorrido por el mapa argentino demuestra que la ciudad de Buenos Aires y Neuquén no aplican la ley, en tanto que Corrientes, Chaco, Santiago del Estero, Jujuy y Río Negro lo hacen parcialmente (aproximadamente, en un 50 por ciento). Otras ocho provincias lo están haciendo en un 80 por ciento: Córdoba, San Luis, La Pampa, Buenos Aires, Chubut, Misiones, Catamarca y Tierra del Fuego. En tanto que Mendoza, San Juan, La Rioja, Santa Fe, Entre Ríos, Tucumán, Salta y Santa Cruz han adoptado la reforma educativa en forma masiva. Como destaca el ministro de Educación de la Nación, Daniel Filmus, la transferencia de los servicios educativos a las provincias significó una necesidad, porque era imposible conducir las escuelas de La Quiaca o de Tierra del Fuego en forma centralizada desde Buenos Aires, "pero la forma en que se hizo contempló más los problemas fiscales -gastar menos- que las cuestiones pedagógicas". A su entender, como resultado de la transferencia, se fue gestando una profundización de la desigualdad educativa entre las provincias, que tuvieron que incorporar además, a partir de la ley, la obligatoriedad de la enseñanza desde sala de 5 hasta 9º año, inclusive.

Menor calidad

El ministro Filmus reconoce que como consecuencia de la ley aumentó la matrícula, pero como las provincias la fueron aplicando de manera muy desigual, los resultados entre las distintas jurisdicciones también han sido muy heterogéneos y el resultado ha ido en detrimento de la calidad educativa. Sin embargo, Filmus no cree que pueda haber una marcha atrás en esta heterogeneidad de estructuras que muestran las distintas jurisdicciones educativas. Lo que sí le preocupa es que todos los chicos argentinos aprendan lo mismo, en la misma cantidad de años, al margen de la estructura que haya adoptado su provincia.

Ahora bien, si se piensa que las reformas se pusieron en marcha en un país con índices crecientes de desempleo y pauperización, es difícil -como dice Filmus- saber si la baja de la calidad es por el aumento de la obligatoriedad de la enseñanza a 10 años o por la crisis económica y social.

Apareció la violencia en la escuela, incluyendo actos de vandalismo y la presencia de armas de fuego en los establecimientos. El comedor escolar se convirtió en la única comida de más de un niño. Y si bien aumentó fuertemente la matrícula escolar, también la falta de dinero, la delincuencia y temas todavía tabú en el nivel escolar como la droga, el alcoholismo y el sida. "La renovación en los contenidos apuntó a los vertiginosos cambios de la revolución científico-tecnológica de la última década, pero no previó del mismo modo el creciente proceso de pauperización de la sociedad argentina -docentes, alumnos y sus familias-, lo que la enfrenta a nuevos desfases", admite Alberto Iardelevsky, ex subdirector nacional de Gestión Curricular y Formación Docente del Ministerio de Educación de la Nación.

Por eso, más allá de las distintas modalidades para ponerla en marcha, lo que a Iardelevsky le preocupa es que los procesos de calidad de la enseñanza lleguen a ser distintos. "Hay que fortalecer la transformación y comunicar mejor una reforma que no ha sido bien entendida por la sociedad", advierte.

Presupuesto

Por otra parte, la ley hablaba del incremento progresivo del presupuesto educativo en no menos del 20 por ciento anual hasta llegar a la duplicación en el transcurso de 5 años, o hasta llegar al 6 por ciento del producto bruto interno, cosa que nunca se cumplió, aun cuando sí hubo un fuerte aumento del presupuesto educativo entre 1994 y 1998.

Con la ampliación de la obligatoriedad de la enseñanza empezaron a evidenciarse graves y no del todo resueltos problemas de articulación. "Chicos de 5 años compartiendo recreos, baños y otras instalaciones con muchachos de 15; falta de espacio, hacinamiento, fue la primera pesadilla que tuvimos que enfrentar cuando se puso en marcha la reforma en la provincia", dice Elena González, directora de una escuela ubicada en el segundo cordón del conurbano bonaerense. Y a pesar de algunos esfuerzos notables, también hubo graves carencias de infraestructura, déficit en la capacitación docente y un brusco descenso en los niveles de exigencia, más aún si se comparan con estándares internacionales.

"Se ha instrumentado un sistema de evaluación educativa que no ha brindado resultados confiables y es necesario avanzar a un sistema estatal no gubernamental de evaluación educativa", propone Mariano Narodowski, experto en Educación de la Universidad Nacional de Quilmes. "La población parece poco conforme con la escuela pública ya que, incluso con la crisis económica, en la medida que puede pagar escuela privada lo hace, y la escuela pública termina siendo una opción para los que menos tienen y esto no se ha modificado en décadas", asegura.

También para María Echart, economista del departamento de Economía de la Educación de FIEL, los problemas de la educación básica en la Argentina demuestran la falta de efectividad del servicio ofrecido, expresado en baja calidad, que se traduce en alumnos con muy escasos conocimientos en materias humanísticas, científicas y tecnológicas, como en la adquisición de habilidades e incorporación de valores, alto grado de fracasos en el intento de continuar estudios en los niveles siguientes y fallas en los niveles de cobertura.

Coloquio Nacional

Un aporte interesante para la comprensión de este tema son las conclusiones de un Coloquio Nacional recientemente organizado por la Escuela de Ciencias de la Educación de la Facultad de Filosofía y Humanidades de la Universidad Nacional de Córdoba, con el apoyo de la Fundación Arcor, que agrupó a un conjunto de 250 investigadores de universidades e institutos formadores de docentes con experiencia en los procesos de implementación de la ley en sus jurisdicciones, para realizar un balance de la aplicación de la reforma educativa que puso en marcha la sanción de la ley federal.

Entre las conclusiones a las que allí se arribó figura que la ley sancionada no contó con aprobación unánime porque avanzaba sobre cuestiones estructurales que no habían sido suficientemente debatidas y cuya factibilidad no se había analizado con seriedad.

Finalmente, los trabajos insistieron en la falta de un diagnóstico sobre las condiciones institucionales de las provincias para asimilar los cambios, lo que ha dado lugar a una asimetría notable en sus aplicaciones, a una diversidad de decisiones y a una mayor fragmentación entre las provincias que poseen mayores capacidades acumuladas frente a otras con debilidades estructurales para asumirlos.

Un largo proceso

Pero también los planes de estudio de formación docente fueron objeto de críticas por parte de los docentes formadores, manifestándose que, a pesar de las modificaciones de la nueva propuesta, se mantiene la relación desigual del viejo plan en la distribución de las cargas horarias entre asignaturas.

En este sentido, el ministro Filmus aseguró que, a su entender, el principal déficit de la transformación ha sido la formación docente de base y el perfeccionamiento permanente.

Pero Inés Aguerrondo, ex subsecretaria de Educación de la Nación mientras se implementaba la reforma, y actual consultora de la Unesco, opina que una ley es un marco legal que da permiso para hacer.

"Los estudios sobre las reformas educativas muestran que éstos son procesos muy largos, que deben ser sostenidos en el tiempo". Para Aguerrondo, el esfuerzo de los años 90, aunque insuficiente, ha achicado distancias.

"Esto lo demuestran los estudios realizados -los datos están en el ministerio-, en que las provincias con más porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfechas (NBI) han mejorado más en las pruebas de evaluación nacionales que las provincias con menos hogares pobres."

Respecto de los desfases existentes, su visión es que no son a causa de la educación o de la aplicación de la ley federal. "En todo caso, la aplicación de la nueva estructura, que alarga hacia abajo (nivel inicial) y hacia arriba (EGB3) la obligatoriedad, abre espacios de contención y de instrumentación en el aprendizaje para más chicos argentinos", concluye.

Reformas

Sin escuelas técnicas

Las conclusiones del Coloquio Nacional sobre la implementación de la ley realizado en el ámbito de la Universidad Nacional de Córdoba sostienen que las escuelas técnicas aparecen como el sector más golpeado por la reforma educativa, proyecto implícito en un modelo de país y de región.
"La reforma, antes que pensar en mejorar los planes de estudios existentes y modernizarlos, decide eliminarlas y reducir la formación técnica a un espacio curricular destinado para la educación tecnológica en la EGB, y a trayectos técnicos profesionales (TTP) no obligatorios y a contraturno en el polimodal, devaluando de este modo los títulos en el mundo empresarial", reza el documento. Se expresa, en este sentido, un duro cuestionamiento al proceder de los funcionarios de la reforma que "con absoluto desconocimiento" no consideraron las necesidades de la avanzada tecnológica en cuanto a capacidades técnicas básicas, ya que la industria en la Argentina esta aún alejada de la automatización y la robótica.

Lo que hay que saber

Qué dice la ley

A grandes rasgos, las principales modificaciones que introdujo la ley federal de educación (Nº 24.195) fueron la edificación de un nuevo sistema educativo basado en cuatro niveles: inicial, educación general básica (EGB), polimodal y educación superior (universitaria y no universitaria).
La ley le dio un alto protagonismo a las provincias, a la vez que estableció pautas para el mejoramiento de la calidad, mediante la renovación de los contenidos y de la adopción de contenidos mínimos comunes.
Además extendió la obligatoriedad escolar -que pasó a ser de 10 años e incluye un año de preescolar-, introdujo el principio de equidad, creó una red federal de formación docente continua y un sistema nacional de evaluación de la calidad, entre otras innovaciones.