Ciudadanos del Mercosur

La consolidación y profundización de la integración regional en el Mercosur producirán un aumento de las migraciones laborales entre los Estados, que llevarán a significativas poblaciones de inmigrantes, con la consiguiente necesidad de integrar a los residentes permanentes, y un número creciente de matrimonios entre esposos de diferentes nacionalidades. Es de esperar que esas situaciones produzcan, a su vez, un crecimiento sustancial de los casos de adquisición de nacionalidad y de nacionalidad múltiple de nacimiento. Además, en un contexto de libertad de circulación, de libertad de establecimiento y de libertad de prestación de servicios, fundamentales en un sistema comunitario, es indispensable que los Estados reconozcan la posesión de la nacionalidad atribuida a una persona por otro Estado miembro, sin poder impedir ni condicionar el goce de los derechos otorgados por el derecho comunitario. De ahí la importancia de establecer en el Mercosur instrumentos jurídicos adecuados que limiten las prerrogativas de los Estados en el campo de la nacionalidad a favor de los derechos reconocidos de los individuos, sean nacionales o extranjeros, a la vez que resuelvan las disputas o dificultades que se presenten en esta materia por referencia a un cuerpo regulatorio único.

Precisamente en oportunidad de la XIV Reunión del Consejo del Mercado Común, celebrada el 24 de julio de 1998 en Ushuaia, a iniciativa del gobierno argentino, los presidentes de los Estados partes del Mercosur, Bolivia y Chile dispusieron acelerar el proceso de armonización de las legislaciones internas y la adopción de los instrumentos jurídicos necesarios, que conduzcan a la equiparación de las garantías, derechos y obligaciones de todos los ciudadanos en el ámbito del Mercosur, Bolivia y Chile. Los presidentes decidieron también avanzar en la armonización de los regímenes en materia de adquisición de nacionalidad. Propuesta que no implica nacionalidad común o supranacional.

La experiencia europea

Este proceso debería continuar, a mi juicio, con la designación de un comité de expertos, en el marco del Grupo de Trabajo Ad Hoc sobre Asuntos Jurídicos, que elabore una convención sobre nacionalidad del Mercosur.

La Convención Europea sobre Nacionalidad, adoptada por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 14 de marzo de 1997, y la experiencia europea en la materia son muy aprovechables y podrían guiar a los países del Mercosur en el proceso de codificación. Las conclusiones de las dos conferencias europeas sobre nacionalidad celebradas en Estrasburgo en octubre de 1999 y de 2001 son particularmente ilustrativas.

Una convención sobre nacionalidad del Mercosur no debería limitarse a armonizar las normas relativas a la adquisición de la nacionalidad. Debería contemplar todos los principales aspectos relacionados con la nacionalidad: principios generales relativos a nacionalidad, normas sobre adquisición, retención, pérdida y recuperación de la nacionalidad, cuestiones de procedimiento, nacionalidad múltiple, temas de nacionalidad originados por la sucesión de Estados, obligaciones militares en casos de nacionalidad múltiple, y cooperación entre los Estados e intercambio de información.

Debería asimismo incluir los principios de solución de los conflictos de leyes que surgen de la nacionalidad múltiple. La Convención Europea no logró un acuerdo sobre este tema. La mayoría de los países del Mercosur hacen uso de la noción de domicilio en vez de la nacionalidad como factor de conexión en materia de estatuto personal, estado y capacidad de las personas en derecho internacional privado, lo que elimina un número significativo de problemas que pueden surgir, concernientes a personas de nacionalidad plural. Pero que la excepción la constituya Brasil -y Chile, en un Mercosur ampliado- habla por sí sola de la importancia de armonizar las legislaciones nacionales también en este punto.

Es necesario que la convención consolide en un solo texto las nuevas ideas y principios que han emergido como resultado de los desarrollos en el derecho interno y en el derecho internacional, sobre todo en el campo de los derechos humanos, como el reconocimiento de que todos tienen el derecho a una nacionalidad, la obligación de evitar la apatridia, la prevención de la privación arbitraria de la nacionalidad, y el principio de igualdad entre el hombre y la mujer. A la vez que debería adoptar mecanismos eficientes para llevar a la práctica tales prescripciones. Existe un importante número de instrumentos internacionales que consagran estos principios y que podrían ser tomados en consideración, algunos de los cuales han adquirido jerarquía constitucional en la Argentina como consecuencia de la reforma de 1994. Se enfatiza la importancia de adoptar un enfoque equilibrado, que tome pragmáticamente en consideración los poderes de los Estados y los derechos de los individuos.

La convención podría reconocer a los nacionales de los otros Estados partes un tratamiento más favorable para naturalizarse que a los nacionales de países no miembros del Mercosur, sin que ello conduzca a consagrar criterios discriminatorios. Una distinción lícita sería, por ejemplo, requerir a los nacionales de países del Mercosur un período de residencia habitual menor que los que las legislaciones nacionales exigen como norma general.

En cualquier caso, los Estados deberían conservar la libertad de determinar quiénes son sus nacionales, así como el grado hasta el que autorizan la nacionalidad múltiple según sus circunstancias particulares. Porque algunos países que priorizan el componente "lealtad" de la nacionalidad pueden considerar justo que la persona que se naturaliza en el extranjero pierda su nacionalidad de origen (Bolivia, Brasil, Chile y Paraguay), mientras que otros pueden tener interés en conservar el vínculo con sus nacionales expatriados (la Argentina y Uruguay). Naturalmente que esa libertad de los Estados tendrá que ser ejercida dentro de los límites impuestos por la convención y en el marco del respeto a los principios y fines allí consagrados.

Como se observó en la Primera Reunión Conjunta del Grupo de Trabajo Ad Hoc sobre Asuntos Jurídicos del Mecanismo de Consulta y Concertación Política del Mercosur, celebrada el 29 de mayo de 1998, las cuestiones de nacionalidad tiene jerarquía constitucional en los diferentes países miembros, por lo que la adopción de una convención en este campo no será de fácil implementación, ya que podría exigir reformas constitucionales.

El proceso de integración

El comité de expertos debería comenzar estudiando las normas vigentes en los diferentes países miembros del Mercosur y los antecedentes internacionales exitosos de codificación en la materia, como el de la Unión Europea mencionado, así como la doctrina de los autores nacionales y extranjeros más reconocidos en el tema, para pasar luego a definir las reglas esenciales y principios que habrán de ser tomados e incorporados a la convención, asegurando una organización lógica de los temas. Queda, por último, la tarea de lograr en cada uno de los países la voluntad política que permita llevar a cabo las reformas necesarias para adoptar el texto consensuado.

Sólo resta enfatizar la importancia simbólica de crear una nacionalidad del Mercosur para el desarrollo del proceso de integración. Porque la nacionalidad integra, al proveer un símbolo que refleja la existencia de una identidad política y moral, tanto para quienes se benefician de ella como para los que quedan excluidos. Integra al proveer un contenido, más que meras reglas de adquisición, e identificar a la población de los países miembros con las instituciones y las aspiraciones del Mercosur.

Hacemos votos porque argentinos, brasileños, paraguayos, uruguayos e incluso bolivianos y chilenos seamos también en un futuro cercano "ciudadanos del Mercosur".