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Cuentas públicas y confianza en el gobierno
El impacto de la pandemia en la economía argentina fue más fuerte que en casi cualquier otro país, pero no es el primer golpe que ha recibido la Argentina en su historia reciente. El Gobierno enfrenta graves problemas para definir y poner en marcha una agenda de crecimiento económico que le permitiría estar más preparada para enfrentar futuros golpes, ya se trate de crisis económicas, de los efectos del cambio climático, de nuevas pandemias, o de algún desastre natural o causado por el hombre.
Esa agenda de crecimiento inevitablemente implicará cambios estructurales significativos en la economía y requerirá inversiones significativas. Pero para lograr resiliencia y crecimiento a largo plazo, esos cambios y esas inversiones deben descansar sobre la confianza de la sociedad en el gobierno, bajo la convicción de que actuará con transparencia y competencia en función de los intereses del país y su economía. Sin esa base de confianza, probablemente continúen los ciclos de inflación, default y bajo crecimiento.
Un gobierno tiene muchos caminos para demostrar que es competente y merece confianza. Uno de los más críticos, en el contexto económico, es la forma en que maneja las finanzas públicas. Los gobiernos de todo el mundo han experimentado un grave debilitamiento de su situación financiera por la necesidad de responder ante la pandemia, y eso hace que recuperar la fortaleza fiscal sea aún más importante y complejo. Argentina ya experimentaba tensión fiscal antes de la pandemia, así que el desafío que ahora enfrenta es mayor que el de la mayoría de los países.
Hay dos ingredientes que generan confianza en el manejo de la economía que hace un gobierno, y el primero es prerrequisito del segundo. El primer ingrediente es la información en base a la cual se toman las decisiones económicas, y el segundo son las características de esas decisiones. Sin información exhaustiva, confiable y de alta calidad, es improbable tomar buenas decisiones, y por lo tanto, la responsabilidad financiera es imposible, lo mismo que la confianza. El primer paso para construir la plataforma de un crecimiento económico sustentable es el sistema de información económica del gobierno, que entra en la categoría de las cosas “aburridas pero importantes”.
La contabilidad de los gobiernos se encuentra en un momento de grandes cambios a nivel internacional. Tradicionalmente, el foco estaba puesto en el flujo de efectivo y de deuda, pero hoy en día eso no refleja ni remotamente la situación y el desempeño de un gobierno en lo económico, debido a la complejidad de las transacciones financieras y los balances de los gobiernos en la actualidad. Muchos gobiernos no tienen un cuadro exhaustivo de sus activos y sus pasivos, de lo que tienen y lo que deben, y eso imposibilita un buen manejo, tanto de la hoja de balance en su conjunto, como de sus componentes individuales. Reflejar solo las reservas en efectivo y el total de la deuda está siendo reemplazado gradualmente por un sistema de “contabilidad de precisión” -accrual accounting- que es más abarcador y refleja mejor la realidad económica. En su edición 2021, el Índice Internacional de Responsabilidad Financiera del Sector Público (IFAC, por sus siglas en inglés) señala “una fuerte tendencia alcista de la adopción de la contabilidad de precisión a nivel global.
Argentina ya está embarcada en ese viaje. El éxito depende de que ese cambio se implemente del todo y a fondo. Y una implementación completa y a fondo implica que todos los activos, obligaciones, ingresos y gastos sean reconocidos y mensurados a la hora de tomar decisiones económicas, para que el gobierno pueda dar cuenta del uso de los recursos financieros del país. Un ejemplo de que la contabilidad de precisión está aplicada de manera incompleta son los ingresos por impuestos, que se siguen midiendo en términos de dinero en efectivo, y la no inclusión en la hoja de balance de todos los activos exigidos por los estándares internacionales, incluidos los bienes biológicos y de infraestructura. Adoptar la contabilidad de precisión implica que la base de la toma de decisiones es la información de precisión, y como las mayores decisiones de un gobierno en materia económica se toman a la hora de elaborar un presupuesto, eso a su vez significa que el presupuesto estará basado en esa misma información de precisión. Si las decisiones no se toman en base a datos financieros exhaustivos y precisos, probablemente sean malas. Un buen ejemplo de esto es que los presupuestos que solo consideran el flujo de dinero suelen ignorar los ingresos que podrían generarse con un uso más eficiente del vasto portfolio de activos del gobierno, que según estimaciones del FMI podrían equivaler al 3% del PBI nacional. Con mejor información se toman mejores decisiones, ya sea en relación a los ingresos, los cobros, el manejo de costos, la evaluación de los activos, y demás. Irónicamente tal vez, la contabilidad de precisión también fortalece el manejo del flujo de caja, ya que maneja mejor información sobre los deudores y los acreedores.
Las investigaciones del propio FMI señalan el valor que tienen las cuentas públicas fehacientes para un gobierno —se recuperan más rápido de las recesiones económicas y pagan menores costos de financiamiento—, y las cuentas públicas fehacientes dependen directamente de sistemas de información financiera de calidad. Y demás está decirlo, la contabilidad responsable deja a cualquier gobierno en mejores condiciones para enfrentar futuros impactos, sin importar su origen.
Nueva Zelanda, en un entorno de pandemia, ofrece un buen ejemplo del benéfico efecto dominó que se produce cuando un gobierno basa sus cuentas públicas en información de calidad. En las tres décadas pasadas desde que adoptó el sistema de contabilidad de precisión para el manejo de las finanzas públicas, el país ha incrementado sostenidamente su valor neto (la diferencia entre sus activos y sus obligaciones), con una breve interrupción del crecimiento de un par de años, tras la crisis financiera global. Y la solidez de esas cuentas públicas fue señalada por el primer ministro y el ministro de economía de Nueva Zelanda como uno de los factores que le permitieron al país “arrancar fuerte y temprano” con su estrategia de erradicación, y no de contención, del coronavirus. Esa estrategia demostró ser exitosa, y facilitó una rápida recuperación económica y la primera mejora de la calificación crediticia de un país desde la aparición del Covid-19. Pero la situación fiscal no solo hizo posible esa respuesta eficaz ante la pandemia, sino que también condujo a un aumento de la confianza de los ciudadanos en el gobierno, en marcado contraste con lo ocurrido en gran parte del mundo.
Contar con un sistema de información de alta calidad no garantiza que se tomen buenas decisiones: muchas empresas hacen bien las cuentan y van a la quiebra. Pero si los gobiernos manejan buena información de su economía, y son transparentes, sus posibilidades de éxito se multiplican. Y no se arregla con “parches”: es un rumbo que demanda enorme esfuerzo y gran voluntad política. Pero cualquier otro rumbo llevará las finanzas y la economía de un país por un camino descendente y peligroso.
Profesor de la Universidad de Victoria Wellingon, Nueva Zelanda
