Destitución: ¿castigo penal o político?
EN LA REGION. La reciente caída de Dilma Rousseff en Brasil muestra la controvertida legalidad del juicio político
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LA NACION
Los simpatizantes de la ex-presidenta Dilma Rousseff han argumentado que su reciente destitución violó la Constitución, o al menos abusó de la legalidad. Sus detractores la celebran como un triunfo de la democracia y el Estado de derecho. Esta polarización de opiniones no deriva sólo de la grieta entre populistas y liberales, sino que es típica de estos procesos. La razón se halla en la propia naturaleza del juicio político, que fue creado para sancionar transgresiones a la constitución y no delitos en sentido estricto.
Como lo adelantaba Alexander Hamilton en El federalista# 65, el juicio político al presidente, aunque necesario en un gobierno republicano, genera el riesgo de agitar las pasiones de tal modo que puede conducir a decisiones motivadas más en la fuerza relativa de las facciones en pugna que en una demostración real de inocencia o culpabilidad. De ocurrir esto, el juicio político se tornaría una censura parlamentaria, donde se destituye al jefe de gobierno porque pierde el apoyo político de una mayoría legislativa y no por una conducta ofensiva a la Constitución. Esto es lo que ocurrió en Brasil, sin necesidad de violar o abusar de la legalidad existente. Sin embargo, la legitimidad democrática de este uso del juicio político es cuestionable.
¿Delitos o transgresiones?
El juicio político nació en Inglaterra como arma del Parlamento para proteger sus prerrogativas ante conductas abusivas de los ministros del rey. Estas conductas podían a veces estar tipificadas en leyes de rango constitucional o en códigos criminales, como la traición y el soborno, pero se referían fundamentalmente a transgresiones contra el sistema de gobierno y la Constitución que no calificaban como delitos en sentido estricto. Es por esta razón que cuando se incluyó el mecanismo en la Constitución de Filadelfia surgió la preocupación de que, si el juicio político no se usaba con moderación y en casos excepcionales, podría terminar convirtiéndose en un instrumento de lucha entre facciones. Los federalistas norteamericanos creyeron que este uso se evitaría al dejar en manos del Senado, una institución que consideraban alejada de las periódicas contiendas políticas, la decisión final del proceso. Pero la mayor parte de los Senados contemporáneos están influenciados por los mismos intereses partidistas que la cámara baja.
Fue precisamente para evitar que el juicio político funcionara como prerrogativa discrecional de la legislatura que algunas constituciones en América Latina no incluyeron este proceso y otras restringieron su procedencia para conductas criminales incurridas en el ejercicio del cargo. De un total de 103 constituciones vigentes en América Latina entre 1900 y 2008, 4 no previeron el juicio político y 55 lo regularon para enjuiciar al presidente sólo por conductas criminales propiamente dichas. No obstante, un total de 44 constituciones siguieron la tradición británica y norteamericana al permitir la activación del proceso para sancionar transgresiones de naturaleza política.
Un ejemplo de proceso restringido es el que prevé la constitución de Ecuador, según la cual el presidente sólo puede ser enjuiciado políticamente por la comisión de delitos contra la seguridad del Estado o por delitos de concusión, cohecho, peculado y enriquecimiento ilícito. Un proceso más flexible se observa en la constitución de Paraguay, que autoriza a enjuiciar al presidente por "mal desempeño de sus funciones". Esta causal genérica fue la principal acusación por la cual fue destituido el presidente Lugo en 2012.
También contiene un proceso flexible y potencialmente discrecional la constitución de Brasil. Si bien habla de "delitos" de responsabilidad, éstos se refieren a una amplia gama de transgresiones de carácter eminentemente político listadas en una ley de 1950. Fue por estas conductas, muchas de ellas vagamente definidas, que Rousseff fue destituida por infringir la ley de presupuesto y la ley de responsabilidad fiscal.
Un juicio político partidista
Aunque la regulación legal del juicio político en Brasil no fue violada ni abusada en el proceso dirigido contra Rousseff, es claro es que se le dio al proceso un uso partidista que lo transforma en los hechos en una forma de censura parlamentaria. La caída de Rousseff se debió a la pérdida de apoyo del PMDB, que encontró en la ambigüedad del mecanismo una oportunidad para desviar la atención de los graves actos de corrupción en los están involucrados varios de sus integrantes y para congraciarse con la opinión pública en un contexto de crisis económica y descontento social. El cambio informal de una institución inicialmente creada para otros fines no carece de precedentes. En efecto, la moción de censura en el régimen parlamentario es una metamorfosis del juicio político. Sin embargo, esta mutación le otorgaría a la Legislatura una función ilegítima en una democracia presidencial.
A diferencia de un sistema parlmentario, donde la legislatura es el único agente de representación popular, en el sistema presidencial esta función también la cumple el Poder Ejecutivo. Por otra parte, y también a diferencia de un régimen parlamentario, un jefe de gobierno presidencial no tiene la capacidad de responder a una moción de censura con la disolución de la legislatura y el llamado a elecciones. Allí donde el jefe de gobierno es electo, la tarea de hacerle rendir cuentas por los errores o consecuencias de sus políticas les corresponde a los votantes, no a los legisladores.
Es por estas razones que destituir legislativamente a un presidente por razones partidistas distorsiona los canales de representación. De comenzar a funcionar de esta manera el juicio político, sería deseable prever un mecanismo de elecciones anticipadas para que sean los electores quienes tengan la última palabra sobre la sucesión presidencial.
El autor es profesor de la División de Estudios Políticos del CIDE
Gabriel L. Negretto
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