Federalismo: contradicciones de la convivencia provincial

Los primeros treinta años de plenitud constitucional han sido también los primeros de despliegue completo del federalismo. La Constitución establece el principio representativo en todos los gobiernos, pero hasta 1950, los territorios nacionales de la Patagonia y el Nordeste eran administrados por delegados del gobierno federal. Luego de las interrupciones militares, la vigencia continua de la república representativa para todos los niveles de gobierno y en todo el territorio es una de las novedades de estos treinta años.

La Constitución también reserva para los Estados provinciales el desempeño de funciones básicas como las policiales y la educación. No obstante, desde el origen de la República, el Estado federal suplió a las provincias con menores capacidades administrativas en estas funciones. El desarrollo de la educación básica requirió en muchos casos la instalación de escuelas administradas por el gobierno central. El control del orden público a menudo demandó la participación de fuerzas federales. A partir de 1991, se completó la transferencia a las provincias de la administración de las escuelas nacionales, iniciada a fin de los 70. La prohibición de que las Fuerzas Armadas intervengan para preservar el orden interno reforzó el papel de las policías provinciales. La continuidad constitucional desde 1983 facilitó el desarrollo de la infraestructura estatal de las autonomías provinciales.

La continuidad de las elecciones consolidó la garantía organizativa de esa autonomía. La Argentina no tiene partidos nacionales, pero tiene partidos provinciales. En algunas provincias, esos partidos son muy fuertes y en todas, las organizaciones provinciales eligen sus alianzas, sus candidatos y sus consignas negociando en paridad con los líderes nacionales. Las provincias son distritos para la elección de diputados nacionales, senadores, gobernadores y, en muchos casos, también de legisladores provinciales. Son el horizonte que los votantes tienen en mente cuando evalúan a los gobiernos y el espacio de competencia que los candidatos toman en cuenta cuando diseñan sus campañas y planean sus carreras. El éxito provincial de los partidos es condición necesaria de cualquier estrategia electoral nacional. Las organizaciones provinciales son las que mejor saben qué hace falta para satisfacer esa condición, puesto que cada provincia tiene condiciones económicas, contextos sociales y reglas electorales distintas. Durante estos treinta años, la actividad electoral, adaptándose a la ecología política de cada provincia, convirtió al sistema de partidos nacional en un archipiélago de sistemas provinciales diversos.

Dependencia financiera

A los ojos de muchos observadores, la dependencia financiera de muchos Estados provinciales respecto del nacional hace irrelevantes a todas las autonomías mencionadas anteriormente e ilusorio el despliegue completo del federalismo. Es cierto que el desarrollo de administraciones provinciales solventes es una de las grandes deudas de estos treinta años de democracia. Es cierto que cuando los gobiernos nacionales pueden disponer de una proporción más alta de los ingresos públicos, la posición fiscal nacional es más cómoda y la presidencia puede imponer condiciones políticas a muchas gobernaciones. Esto ocurrió con frecuencia desde 2003.

No es menos cierto que los gobiernos provinciales nunca ejecutaron una proporción tan alta del gasto público como en los últimos treinta años. El principal capital de los presidentes es su popularidad, no su dinero. El más próspero de los presidentes con bajo nivel de aprobación no puede imponer condiciones al más pobre de los gobiernos provinciales con buena imagen. Desde 1983 la balanza fiscal favoreció a veces al gobierno nacional y otras a los gobiernos provinciales; pero ningún movimiento de la balanza neutralizó las fuerzas políticas que el despliegue completo del federalismo liberó.

Desplegado en su plenitud, el federalismo argentino reveló sus límites y contradicciones. La más relevante es su singular ineficacia para mitigar las diferencias interprovinciales. La distribución interprovincial de recursos está sujeta a una miríada de regímenes. Pocos consideran criterios objetivos de distribución, lo que dificulta la atención de los problemas sociales más urgentes. Entre ellos se destacan los del conurbano, esa enorme concentración de hogares pobres en una de las provincias más ricas, símbolo de los desequilibrios que nuestro federalismo desplegado no consigue compensar.