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Hacia un federalismo equitativo
La historia sirve no sólo para conocer los hechos, instituciones y personajes del pasado, sino para no caer en los errores que las sociedades inmaduras suelen repetir. Ello implica la superación de los vicios que exhibe la vida política y cultural de un país y conduce a la necesidad de hacer un balance entre lo que hicimos y lo que nos falta hacer.
La visión que tenemos los argentinos sobre el acuerdo celebrado el 31 de mayo de 1852 en la ciudad de San Nicolás de los Arroyos permanece en el inconsciente colectivo como una imagen detenida en el tiempo, circunscripta a un mero acto preparatorio de la Constitución de 1853, que prescinde de su significación más trascendente y de su proyección histórica.
Al reunirse los gobernadores, tras las gestiones que llevó a cabo Bernardo de Irigoyen, por especial encargo del general Urquiza, lo hicieron con el firme propósito de establecer los cimientos definitivos de la organización del país sobre la base del principio federal.
Luego del desmembramiento de las Provincias Unidas de Sud América y de las sucesivas luchas civiles entre unitarios y federales, existía un consenso a favor del principio federal en todo el territorio argentino. En ese interregno, el federalismo pasó a ser el denominador común del sistema de gobierno que pretendía establecerse.
Si bien el Acuerdo de San Nicolás reafirmó el sistema federal acordado en el Pacto del Litoral de 1831 (al que declaró ley fundamental de la Nación) dio, al mismo tiempo, señales precisas que consolidaron la unidad nacional, al poner las fuerzas militares provinciales bajo la autoridad del gobierno federal y eliminar las aduanas locales. Además, facultó al Director Provisorio de la República Argentina a reglamentar los ríos interiores, administrar el servicio de correos y proceder a la creación y mejora de los caminos y del transporte público.
Entre otros aspectos básicos del consenso logrado por los gobernadores, éstos afirmaron la necesidad de consolidar "un régimen nacional, regular y justo que estime la calidad de ciudadanos argentinos antes que la de provincianos" y de propender a la concordia y al olvido de los "errores pasados".
Lejos de cumplir con esos objetivos hemos debilitado el sentido de la unión nacional y de la reconciliación entre hermanos sustituyéndolo por un populismo hegemónico y centralista que instaló un clima de confrontación permanente.
También hoy, como entonces, el principal problema a resolver sigue siendo el de la distribución a las provincias de los recursos fiscales que recauda la Nación. La tendencia que imperó en el país durante los gobiernos de los últimos años, hizo que la Nación se apropiara de recursos que correspondían a las provincias, salvo en lo concerniente a las regalías petroleras y mineras reconocidas en la reforma constitucional de 1994. Sin embargo, esta decisión constitucional, que benefició a un grupo de provincias, dejó sin contrapartida solidaria a las más pobres.
A su vez, el procedimiento que idearon los constituyentes de 1994 para sancionar el régimen de coparticipación de los impuestos no es propio de un sistema federal como el nuestro, sino de una confederación, en que las principales decisiones se adoptan mediante pactos entre los Estados miembros.
Han pasado ya más de dos décadas y el propósito constitucional perseguido no ha podido cumplirse. En el mundo jurídico las buenas intenciones difícilmente se realizan cuando se adoptan soluciones utópicas. Urge buscar otro camino (una ley federal con un amplio acuerdo político o un fallo de la Corte Suprema podrían ser los instrumentos para establecer "un régimen regular y justo" de coparticipación de impuestos) sin salir del sistema federal.
Para colmo de males, ante la imposibilidad de solucionar el problema con el mecanismo constitucional ideado continuaron rigiendo los criterios y porcentajes establecidos en la época del presidente Alfonsín, los cuales no reflejan la realidad de la contribución de cada provincia al acervo común (especialmente en el caso de la provincia de Buenos Aires y, en menor medida, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires).
En ese escenario, los recursos coparticipables sufrieron una merma del 15% con destino a la Anses, política que ha comenzado a revertirse mediante acuerdos entre el gobierno nacional y los gobernadores provinciales.
El equilibrio en el reparto de los recursos coparticipables, como condición imprescindible de nuestro federalismo, es un objetivo impostergable, lo que no impide constituir un fondo compensatorio con destino a aquellas provincias menos ricas y con recaudación fiscal insuficiente para atender las necesidades de sus poblaciones.
Por lo demás, un federalismo inorgánico es el caldo de cultivo que permite la perpetuación en el poder de caudillos hegemónicos que, aunque parezca extraño, multiplican la pobreza mediante una legión de personas carenciadas que se convierten en cautivos del poder de turno. Tal es el principal desafío que el actual gobierno tiene por delante, a fin de hacer posible, con equidad y justicia, la realización del federalismo efectivo en el marco de la democracia.
