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Las reformas pendientes: no sólo cuestión de voluntad
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En la Convención de Adeba realizada durante la última semana, tuvo lugar un debate sobre las nuevas dimensiones de los cambios estructurales que la Argentina tiene por delante. En esta nota se exponen algunas de mis reflexiones al respecto.
En primer lugar, convengamos en que existe un principio de acuerdo sobre la lista de las reformas pendientes. Esa lista incluye temas tales como la justicia, la educación, la salud, la seguridad, la relación nación-provincias, la calidad de las regulaciones, la necesidad de introducir mayor competencia en ciertos sectores, el servicio civil, el sistema de administración de impuestos para reducir la evasión, la necesidad de introducir cambios en la legislación laboral, entre otros.
El que estas reformas hayan recibido la denominación genérica de "reformas de segunda generación" parecería indicar que algunas de ellas deberían necesariamente tener lugar antes que otras. Si bien es cierto que algunas pueden ser más urgentes que otras como consecuencia de la situación macroeconómica, no parece haber ninguna razón para ocuparse primero de las privatizaciones que de la justicia, o de la apertura económica que de iniciar el proceso de reformas en el sistema educativo. Por lo tanto, yo prefiero llamarlas, en realidad, "reformas pendientes".
Algunos de los elementos que caracterizarán a estas reformas serán los siguientes: a) una demanda creciente de poner en primer plano los derechos del ciudadano (derecho a la educación, a la salud, a la justicia, a la seguridad, a adecuados servicios en precio y calidad, etc.); b) teniendo en cuenta que, al menos en el corto plazo, las ganancias fiscales de estas reformas no son evidentes, es previsible que en algunos casos puede haber un mayor costo fiscal; c) algunas de estas reformas son de alta complejidad; es decir, además de la voluntad de llevarlas a cabo, es necesario poner en marcha políticas que requieren un diseño institucional que no se consigue de un día para el otro.
El acuerdo sobre la lista de reformas pendientes no implica que existan criterios comunes respecto de lo que cada uno entiende por tales y, mucho menos, respecto de la manera de llevarlas a cabo. Nosotros creemos que hay tres "instrumentos" que deben estar presentes, aunque con un peso relativo distinto, en casi todas estas reformas. Ellos son: 1.- adecuados incentivos económicos, 2.- descentralización y 3.- políticas públicas.
Los incentivos
1.- La necesidad de adecuados incentivos económicos no merece mayor explicación e incluye a la mayoría de las reformas. Por ejemplo, en educación (incentivos para los docentes que se califiquen, para aquellos que atiendan a los sectores más postergados); en salud (mayor competencia entre los oferentes del servicio); en el servicio civil (incentivos para una mayor calificación y para aquellos agentes con un mejor desempeño); en la relación nación-provincias (incentivos para que los costos políticos de recaudar impuestos estén más relacionados con los beneficios políticos del incremento del gasto).
2.- La descentralización sirve para que el responsable de la prestación del servicio esté más cerca de la gente. Pero descentralización sin adecuadas políticas públicas de compensación para las regiones más pobres, sin realizar tests de calidad para evaluar la prestación y sin mejorar la calificación de esos niveles (las provincias y municipios no son los cantones suizos) puede generar mayores ineficiencias y desigualdades.
3.- En lo que respecta a las políticas públicas, una primera cuestión es que si bien no le podemos pedir al Estado el diseño y la ejecución de políticas que vayan más allá de sus posibilidades, sería un error considerar sus actuales capacidades como las "naturales", es decir que configuran una capacidad (o incapacidad) inmutable. En este sentido, resulta imprescindible reformar al Estado, calificándolo adecuadamente, para que pueda elaborar y gestionar las políticas que resulten imprescindibles.
Hay una extensa literatura que muestra en qué casos los mercados pueden asignar los recursos de una manera inadecuada y por lo tanto se requieren políticas públicas. Algunos de ellos son: existencia de monopolios y externalidades (es decir, cuando los costos y beneficios sociales de una determinada actividad difieren de los privados), bienes públicos, mercados con información incompleta o asimétrica. Hay también razones para que el Estado intervenga cuando lo que está en juego son problemas de equidad. El tema relevante es cómo debe intervenir y en qué circunstancias.
Mucho se ha discutido acerca de la existencia de externalidades en el sector productivo, lo que ha dado lugar a la elaboración de políticas industriales. Si bien estas externalidades existen, deben tenerse en cuenta las limitaciones del sector público para intervenir, de modo que a las "fallas del mercado" es necesario contrastarlas con las "fallas del Estado", aun de un Estado reformado. Por lo tanto, debe establecerse alguna prioridad en cuanto a la intervención del sector público en estos casos, privilegiando claramente las denominadas políticas "horizontales" (por ejemplo, en exportaciones, tecnología, Pyme, formación de recursos humanos, etc.), es decir, reduciendo -aunque no necesariamente eliminando- la aplicación de políticas puntuales por sectores económicos.
Cuándo intervenir
Volviendo ahora al tema de cuándo es necesaria la intervención del sector público de acuerdo con las características de los mercados, puede establecerse la siguiente clasificación: a) el caso de los mercados donde existen muchos oferentes y no hay problemas de externalidades ni de información. En este caso, no hay razones para la intervención del Estado (excepto las políticas horizontales mencionadas); b) el caso en que no hay monopolios naturales, pero puede haber problemas de inadecuada competencia o de información incompleta o asimétrica por falta de transparencia y de adecuadas regulaciones (fondos de pensión, combustibles, comunicaciones, sistema financiero, sistema de obras sociales, etc); c) allí donde existen monopolios naturales (agua corriente), evidentes externalidades (educación, salud, infraestructura social y económica, sistema financiero, tecnología, Pyme, etc.), información incompleta o asimétrica intrínseca a la actividad (salud y educación, entre otros). A estos casos hay que agregarles aquellos donde es fundamental asegurar la vigencia del principio de equidad (salud, educación, protección a los más necesitados.).
Las políticas públicas aplicadas en b) y c) deberían ser distintas. En principio, es probable que en b) sea posible y necesario reducir los problemas de información (mayor transparencia) e introducir adecuados incentivos o regulaciones que favorezcan la competencia (ley de defensa de la competencia).
En los casos mencionados en c) las políticas públicas deben ser aún más relevantes. A título de ejemplo, y sin querer agotar el tema, tomemos el caso de la salud. Sin duda, es necesario introducir una mayor competencia en el sistema de obras sociales, pero, al mismo tiempo, esta mayor competencia no puede darse obviando ciertos principios de equidad que subyacen en dicho sistema.
Es decir, mayor competencia sin un adecuado marco regulatorio que mantenga los criterios de equidad terminará quebrando a las obras sociales, pero no por razones de eficiencia -mejor salud al mismo precio o igual salud a un menor precio-sino porque el sistema se queda con los trabajadores de menores recursos y los enfermos. De esta manera estaremos disminuyendo las prestaciones de salud en vastos sectores de la población Por otra parte, no se puede hablar de una verdadera reforma del sistema de salud si no se incluye en la misma al 40% de la población que no tiene cobertura de ningún tipo y que debe recurrir al hospital público, el que, salvo algunas excepciones, sigue mostrando fallas evidentes.
En síntesis, lo que estas reflexiones intentan mostrar es la necesidad de abrir un amplio debate respecto de las características -incluyendo los instrumentos- de las reformas pendientes. Banalizar la discusión diciendo que el funcionamiento del mercado solucionará todos los problemas es tan equivocado como sostener que las políticas públicas sin la presencia de adecuados incentivos económicos son la solución. Encontrar la combinación correcta de estos instrumentos, elaborar las políticas públicas adecuadas en consulta con todos los sectores involucrados pero en función del interés de la mayoría de la población y poner en marcha el proceso de reformas es la demanda de la hora.
El autor es economista, consultor y referente de la Alianza.
* El próximo domingo: el columnista invitado será Federico Sturzenegger
