Por qué fracasa el control de la corrupción

Una buena medida de la calidad democrática es la cantidad de información pública que el Estado produce y difunde socialmente. Los organismos de control de gestión y rendición de cuentas son instrumentos diseñados para exigir a las instituciones estatales que pongan a disposición datos precisos y relevantes que permitan determinar la legalidad y los resultados de sus actuaciones. Por lo general, los órganos de control poseen competencias limitadas de penalización, por lo cual su papel suele reducirse a constatar falencias en la producción o fidelidad de los datos o a lo sumo a denunciar diversos tipos de incumplimientos formales. Y cuando son sustantivos, no suelen conducir a la aplicación de sanciones.

La consecuencia de esta debilidad es el desconocimiento de la ciudadanía sobre el grado de cumplimiento de su mandato por parte de los gobernantes y la consecuente inimputabilidad por sus eventuales desaciertos. Frente a la inoperancia de los mecanismos de control, muchos gobiernos apuestan a la creación de nuevos organismos que se van superponiendo en sus competencias, sin que se produzcan mejoras visibles en términos de mayor transparencia y accountability.

Una de las áreas de mayor densidad institucional es la especializada en el control de la corrupción. Sindicaturas, contralorías, procuraciones del Tesoro, unidades de información sobre lavado de activos, oficinas anticorrupción o equivalentes han proliferado en América latina sin que su actuación haya producido una reducción significativa de la corrupción. Al contrario, los datos disponibles tienden a sugerir que la situación se ha agravado. Entre los seis indicadores que produce anualmente el Banco Mundial para medir "gobernanza", el de "control de la corrupción" permite evaluar este fenómeno. Un valor 100 en este indicador equivale a un total control de la corrupción. Al comparar los valores obtenidos por los países de América latina y el Caribe entre 2005, 2010 y 2015, el control de la corrupción muestra una tendencia descendente (59, 58 y 53), o sea, un control cada vez peor.

Pero estos valores corresponden al promedio de la región. Cuando se desglosan entre 19 países de América latina, por un lado, y 17 del Caribe, por otro, los resultados son realmente sorprendentes. Mientras los pequeños países del Caribe alcanzan, en conjunto, valores de 76,0, 73,4 y 66,7, los de América latina registran 41,7, 42,8 y 38,5 en los tres años abarcados por la medición. O sea, aunque también descendente, en el Caribe el control de la corrupción es ampliamente superior al conseguido en América latina.

Al observar los valores de cada país, México muestra un notorio deterioro: en una década perdió 24 puntos, al alcanzar un valor de 25. Venezuela, de su ya bajísimo indicador de 18 puntos en 2005 descendió a 6. Los valores para la Argentina fueron 41, 42 y apenas 33 en 2005. Por encima de los demás se ubican tres países que exhiben altos valores de gobernanza: Chile, líder en control de la corrupción, pese a un leve descenso en 2015 a 88 puntos; Costa Rica, con 75, y Uruguay, que con 89 puntos alcanzó en 2015 el primer lugar del ranking latinoamericano. No casualmente, los elevados valores que exhiben estos países, comparables a los de los europeos más avanzados, coinciden con su alta consideración desde el punto de vista de la gobernabilidad democrática.

No es la ausencia de instituciones de control de gestión o rendición de cuentas el problema de América latina, sino la ausencia de instituciones que no desnaturalicen su misión en un contexto cultural cuyo sistema de valores atenta contra los objetivos de su creación. Hayan nacido para legitimar a un gobierno ante el electorado, por compromisos asumidos en acuerdos internacionales, por imposición de organismos multilaterales de crédito, por mimetismo institucional o incluso por convicción democrática de los gobernantes, lo cierto es que no faltan instituciones: faltan valores.

La cultura administrativa vigente ha impedido u obstaculizado una gestión pública responsable. El comportamiento burocrático en nuestra región se ha caracterizado por contar con altos márgenes de discrecionalidad en el proceso de decisión y actuación administrativa. Retener expedientes, postergar decisiones o demorar la prestación de un servicio son posibles cuando la gestión no es transparente, la información es inexistente, los responsables son inimputables e, invariablemente, no hay sanción. Las dificultades no radican en la complejidad de la tecnología de control requerida, sino en la disposición cultural de los funcionarios -políticos y de carrera- para someterse voluntariamente a la lógica implacable de un sistema que registre los compromisos de logro de resultados mediante metas e indicadores más o menos precisos; exija que se siga el cumplimiento de esas metas en tiempos predeterminados, y, finalmente, exponga si se lograron o no los resultados previstos.

Las tecnologías de la información y la comunicación proporcionan el soporte necesario para estos procesos. Ofrecen capacidades para planificar, programar, monitorear y evaluar resultados en cualquier área de la gestión y pueden ayudar al cambio cultural. El progreso en este campo puede constituir una fuente fundamental de transformaciones en la gestión pública, porque permitirá acelerar tiempos de procesamiento, reducir costos y mejorar los controles. Pero por ahora la cultura burocrática sigue siendo reacia a aceptar que el desempeño quede expuesto de un modo objetivo y personalizado a la mirada de quienes pueden demandar una rendición de cuentas por los resultados. Por eso, los cambios culturales han estado siempre a la zaga de las innovaciones tecnológicas en esta materia. Por eso, también, han tenido que multiplicarse los controles y las exigencias de rendición de cuentas, en sucesivos intentos de compensar esa renuencia a lo que he llamado "respondibilidad": la gradual decantación de valores que alienten esa disposición ética a rendir cuentas.

El cambio tecnológico por sí solo no alcanza. Pero tampoco es una cuestión de "mala conciencia" o responsabilidad individual, como pretenden algunos, cuando sugieren que es sólo cuestión de mirarnos al espejo para reconocer el origen de nuestra incultura y así convencernos de que debemos cambiar nuestras conductas y valores. Pero ¿basta con ser mejores ciudadanos para que también lo sean nuestros gobernantes? ¿Es cierto, acaso, que como sociedad nos merecemos los gobiernos que tenemos?

Creo más bien que son las instituciones (la burocracia, los sindicatos, la policía, los juzgados, los partidos políticos, las corporaciones) y no los ciudadanos de a pie quienes deben asumir una firme voluntad política para modificar la cultura vigente. No existe evidencia histórica de una sociedad que haya transformado sus valores desde el reconocimiento de la culpa individual extrapolada a la de un colectivo social. Es a las instituciones a las que corresponde dirigir, orientar y hacer cumplir la ley. Si quienes mandan sólo buscan preservarse en el poder, si en lugar de gobernar honesta y sabiamente, se dedican a negocios espurios, a enriquecerse rápidamente, a mentir y engañar, no pueden sino convertirse en espejo de la sociedad a la que dicen servir.