Una transición ordenada exige colaboración

En la Argentina se hace gala de fortaleza política cuando se afirma que el presidente en ejercicio "gobernará hasta el último día". A esa frase sería deseable agregarle... "y colaborará con una transición de gobierno que demuestre responsabilidad con la continuidad del Estado y compromiso con la alternancia democrática".

Se acerca el mayor cambio de elenco de gobierno en la historia democrática argentina. Tras doce años de continuidad de un mismo liderazgo político, la elección presidencial inaugura una transición de gobierno de enorme magnitud e importancia estratégica para la calidad de lo público.

Según estimaciones de ASAP y Cippec, el presidente electo deberá nombrar cerca de mil funcionarios, incluyendo el gabinete de ministros, secretarios y subsecretarios, titulares de organismos descentralizados y empresas públicas y directores de otros entes y empresas con participación del Estado. A este número se suman los jefes de las Fuerzas Armadas, embajadores políticos y otros cargos de representación internacional donde el Estado debe refrendar la titularidad de quien los ejerce (por ejemplo: organismos internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional, entre otros).

La última vez que, sin crisis de gobierno mediante, nuestro país tuvo un cambio de magnitud parecida en el elenco de gobierno fue en 1999, en el traspaso de Carlos Menem a Fernando de la Rúa. No es un antecedente virtuoso. La transición de 1999 asoma como un ejemplo de un mal equilibrio institucional, según el cual el gobierno saliente deja a su suerte y "descubrimiento" al nuevo elenco político.

El costo de esta dinámica para la calidad del primer año de gobierno y para la continuidad del Estado en temas centrales a la vida de los argentinos es enorme. Muchos recuerdan el episodio del rebrote de aftosa en el norte argentino apenas iniciado el gobierno de De la Rúa como un claro ejemplo de una mala transición de gobierno con alto costo para el país. En esa oportunidad, el nuevo titular de Agricultura no tenía real dimensión de la importancia estratégica de continuar con la política de vacunación y reconocimiento de focos para su exterminio. El resultado fue un retroceso en la condición comercial de la Argentina luego de años de batallar para alcanzar el estatus de libre de aftosa.

La experiencia internacional demuestra que varios países perfeccionaron la transición del poder presidencial a partir de una institucionalidad, procesos y hasta ciertos rituales que contribuyen a mostrar un Estado organizado para el cambio de gobierno. Hace poco, la prensa nacional destacó el desayuno entre el gobernador saliente Francisco Pérez y el electo Alfredo Cornejo al día siguiente de la elección mendocina como un gesto de convivencia política inusual en el país. Mendoza siguió una tradición institucional de la provincia, que también es tradición en Chile, donde este encuentro ocurre desde el retorno democrático. De la misma manera, el electo presidente Barack Obama visitó en la Casa Blanca al entonces presidente George W. Bush seis días después de ganar la elección en 2008.

El ritual de los dos presidentes que se reúnen días después de la elección escenifica la continuidad del Estado y señaliza un mensaje de convivencia democrática. Pero más allá de lo simbólico del acto, las transiciones de gobierno exitosas suponen mecanismos y procesos institucionales que colaboran con la instalación del nuevo gobierno, la continuidad de temas de Estado y la responsabilidad democrática del gobierno saliente en su último tramo al frente del país.

El primer requisito de una transición de gobierno es reconocer su importancia para la vida institucional y asumir desde el gobierno saliente la responsabilidad de colaborar con el gobierno entrante, más allá de que el presidente electo pertenezca o no al partido de gobierno. Hay diversas modalidades y dispositivos institucionales pensados para organizar la transición, según la evolución histórica de esta práctica y las normas constitucionales que organizan el poder presidencial en cada país.

Algunos países tienen leyes para regular el proceso de transición. Por ejemplo, los Estados Unidos sancionaron en 1963 la Ley de Transición Presidencial, a partir de la cual el Congreso debe asegurar fondos para una institución que nace y termina con cada transición presidencial. Lo mismo ocurre en México. En ambos países la partida supera los 10 millones de dólares. En el caso de los Estados Unidos, además, el presidente en ejercicio nombra antes de la elección un equipo de gobierno que colaborará con el presidente electo y organizará sesiones de análisis de información estratégica para el nuevo gobierno. En 2002, Brasil sancionó un decreto de transición presidencial que estableció la elaboración de informes por parte de los ministerios y la creación de un portal Web sobre la transición.

Una transición exitosa debe atender tres aspectos, con un imperativo de autorrestricción por parte del presidente saliente y con la existencia de espacios de diálogo entre los elencos de gobierno.

El primer elemento es que no necesariamente quienes representan al presidente electo en la transición serán quienes ocupen el máximo cargo (por ejemplo, como ministros o titulares de organismos descentralizados) en las áreas sectoriales. Es así por dos motivos: por un lado, la transición presidencial debe escapar de convertirse en un espacio de cogobierno; por otro lado, el presidente electo requiere centralizar la información durante la transición presidencial y contar con espacio político y burocrático para armar su gabinete. Por ello no es conveniente que comprometa a sus primeras espadas en un proceso de transición que puede ser la antesala de cambios en la conformación del gabinete.

Otro aspecto fundamental es que, si bien gobierna hasta el último día, es deseable que el presidente en ejercicio se abstenga de tomar decisiones que comprometan de forma irremediable y definitiva al próximo gobierno. Esto vale para ingresos masivos en la administración pública (Uruguay tiene reglas al respecto), cargos de representación internacional plurianuales y medidas presupuestarias de magnitud, entre otros. Del mismo modo, el presidente electo debe autolimitar sus impulsos a opinar de forma intensa sobre el manejo de los asuntos de Estado en los últimos días del gobierno que finaliza. Finalmente, resulta central la existencia de espacios de diálogo y de consulta permanente entre el gobierno electo y el saliente. En algunos países, los ministros salientes preparan a quienes los sucedan (bajo el velo de ignorancia sobre quién ocupará el cargo) un informe detallado con los temas que requieren atención urgente y aquellos aspectos que hacen al mediano plazo.

La transición en la Argentina será particularmente corta. El presidente electo y el nuevo elenco de gobierno deberán afrontar desafíos urgentes y sentar rápidamente las bases para caminar hacia sus prioridades estratégicas de gobierno.

El cambio de presidente, pertenezca o no al partido en el poder, supone la expresión nítida de la alternancia como mecanismo de oxigenación de ideas y equipos de gobierno. Por eso, la administración saliente tiene la principal responsabilidad de asegurar los medios operativos, políticos y simbólicos para transitar el camino de la transición con la calidad que la continuidad del Estado merece.

Director ejecutivo de Cippec