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Las retenciones, a cargo del Congreso
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Cada vez que en los últimos años se discuten modificaciones propuestas por el Poder Ejecutivo respecto de las mal llamadas "retenciones" al sector agroindustrial -en rigor, son derechos de exportación- surge el debate sobre la legalidad de la medida. Hasta el 24 de agosto de 2010 ese debate fue arduo y fructífero. Desde esa fecha la discusión quedó saldada: solamente por ley del Congreso se pueden modificar los derechos de exportación.
Siempre vale conocer la historia para entender el presente. Los tributos e impuestos en general, y los derechos de aduana y comercio exterior en particular, fueron la base de los primeros imperios de la antigüedad, de los poderes feudales y de la construcción de los estados modernos. En Occidente, las revoluciones, las democracias, las repúblicas y los parlamentos surgieron, fundamentalmente, para limitar el poder de cobrar impuestos que tenían los reyes y los emperadores. El elemental principio de necesidad de una ley (ser votada por un parlamento representativo y no decidida por un monarca) para que existan impuestos es la base de nuestros sistemas políticos y de la formación de los estados en medio planeta.
La Argentina no fue la excepción. La nacionalización del puerto de Buenos Aires -y con ella, la de los derechos de Aduana- fue prenda central para la conformación de nuestro Estado. Esto quedó plasmado con fuertes poderes exclusivos para el Congreso de la Nación en materia aduanera en la Constitución de 1853/60, poderes que se mantuvieron durante todas las reformas constitucionales, incluso la de 1994. Este proceso muestra el principio constitucional muy claro: sólo el Congreso puede fijar derechos de exportación e importación, y dichas facultades no pueden ser delegadas.
Pero nuestros principios constitucionales sufrieron la misma suerte que nuestras instituciones en más de un episodio oscuro de nuestra historia. La última dictadura militar violó esta garantía constitucional, entre miles de otras garantías. En 1981, el Poder Ejecutivo se "autodelegó" facultades propias del Poder Legislativo en materia tributaria-aduanera por la ley 22.415. Entre ellas incluyó la potestad de fijar los derechos de exportación. Estas y otras delegaciones previstas en el Código Aduanero, a todas luces contrarias al espíritu y a la letra de la Constitución, se mantuvieron en vigencia con la llegada de la democracia, como muchas otras normas de la dictadura.
La reforma constitucional de 1994 intentó saldar esta situación tan irregular. En la cláusula transitoria octava se estableció que toda legislación delegada que no fuera ratificada por ley del Congreso caducaría en el término de cinco años, es decir, en 1999. La idea era buena: dar un plazo al Congreso para que revisara las leyes de la dictadura, darles legitimidad democrática a las que fueran valiosas y hacer caer las demás. Pero la práctica de esta buena idea fue muy mala: desde ese año se fue prorrogando en bloque la vigencia y ratificando el contenido de toda la legislación delegada (hablamos de cientos de leyes), sin mayor análisis. Entre esta normativa estaba todo lo actuado en materia de retenciones.
La última prórroga y ratificación de la legislación delegada en bloque por ley del Congreso fue en agosto de 2006. En noviembre de 2007 se volvieron a elevar las alícuotas de los derechos de exportación por resolución del Ejecutivo. Entonces, la soja pasó de tributar el 27 por ciento al 35 por ciento de sus exportaciones brutas. En agosto de 2009, después del conflicto con el sector agroindustrial por la resolución 125 (otra normativa "delegada"), el debate sobre quién tenía que regular estos impuestos estaba muy candente, y el Congreso cambió de estrategia: en lugar de ratificar y prorrogar por varios años toda la legislación delegada, sólo dispuso una prórroga de un año, sin ratificar lo actuado, y conformó una comisión bicameral para que analizara todas las leyes en cuestión.
Así llegamos a agosto de 2010. El Congreso contaba con mayoría opositora, por las elecciones de 2009. Sin mayoría, al gobierno kirchnerista no le alcanzaban los votos para una nueva prórroga de las facultades delegadas. Así las cosas, la delegación dejó de estar vigente.
Es, por lo tanto, clara la vía para modificar los derechos de exportación. Sólo el Congreso puede hacerlo. Sólo queda el camino de la ley, el camino que nunca debimos perder y que hoy tenemos la oportunidad de mantener.
