Nota III y final. Los ferrocarriles de carga en la Argentina, ante un cambio histórico
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PARA LA NACIONClaudio Molina
Con el gran deterioro de la economía argentina registrado entre fines de la década del noventa y principios del siglo XXI, entró en crisis el modelo de concesiones ferroviarias vinculado a la prestación de los servicios urbano y suburbanos de pasajeros, mientras la discusión por un cambio del mismo se acrecentaba.
En el mundo, el ferrocarril estaba reposicionándose al tomar mucho valor sus ventajas relativas en el transporte, por ser mucho más sustentable en lo social y ambiental.
Por otra parte, considero que en los noventa, al momento de ser otorgadas las concesiones para el servicio de transporte ferroviario de carga, los contratos firmados eran de muy difícil cumplimiento. El muy mal estado general que presentaba la infraestructura y material rodante –problema que no se resolvió en las tres décadas siguientes-, el fraccionamiento de la red –que ponía al límite la viabilidad económica de cada sector concesionado por falta de un volumen de carga apropiado que permita absorber correctamente a los costos fijos respectivos, y también, por la pérdida de muchas conexiones fundamentales desde una necesaria visión sistemática, etc.-, representaban condicionantes muy fuertes para el sostenimiento de la red, problemas que a la larga prácticamente no serían superados.
La pérdida de interés en ferrocarriles por parte del Estado nacional había sido tan grande que, por acción u omisión, potenció la decadencia de este modo de transporte. En este sentido, destaco, por ejemplo, que aquél rediseñó la construcción del Puente Rosario-Victoria sobre el Río Paraná, solo para el tránsito de automotores -descartando las recomendaciones existentes desde principio de siglo XX para que dicha obra facilite el transporte ferroviario-, o permitió que se corte la traza del Ferrocarril Trasandino Central, sin modificarla al momento de la construcción del Embalse Potrerillos, o no construyó la línea Zapala-Pino Hachado en el límite con Chile, que había sido concesionado por la ley 5535 de 1908 al Ferrocarril del Sud y previsto por la ley 23.253 de 1985, etcétera.
Durante el gobierno de Néstor Kirchner se produjo una importante transformación regulatoria. El Decreto 1261/04 derogó al decreto 1168/92, restableciendo los servicios de pasajeros de media y larga distancia que habían sido suprimidos entre 1990 y 1994, con enormes costos socio-económicos.
En febrero de 2008 se formalizó la entrada en vigencia del modelo sueco de gestión de ferrocarriles a través de la sanción –luego de un fuerte debate parlamentario- de la Ley 26.352 de Reordenamiento Ferroviario por la cual se crearon dos Sociedades del Estado: la Administración de Infraestructuras Ferroviarias S.E. (ADIF), encargada de administrar y mantener la infraestructura férrea actual y futura -los sistemas de control, circulación y seguridad y el desarrollo de inversiones-, y la Operadora Red Ferroviaria S.E (SOFSE), a cargo de la operación de los servicios respectivos.
El gobierno nacional encaró también las renegociaciones de los contratos de concesión. En algunos casos se invocó incumplimiento de los privados y fueron rescindidos los mismos.
En 2015 se sancionó la ley 27.132 que declaró de interés público la política de reactivación ferroviaria y estableció, entre otros principios de la política ferroviaria, la administración de la infraestructura por parte del Estado nacional. Al mismo tiempo, esta ley estableció la modalidad de acceso abierto a la red ferroviaria nacional para la operación de los servicios de transporte de cargas y de pasajeros (figura conocida como Open Access), la que tiene por objeto que cualquier operador pueda transportar la carga con origen y destino en cualquier punto de la red, independientemente de quien detente la titularidad o tenencia de las instalaciones del punto de carga o destino.
Por otra parte, la misma norma dispuso la constitución de la sociedad Ferrocarriles Argentinos Sociedad del Estado (FASE), en la órbita del Ministerio del Interior y Transporte, la que tiene por objeto integrar y articular las distintas funciones y competencias que tienen asignadas las sociedades creadas por la ley 26.352 y por el decreto 566 del 21 de mayo de 2013, como así también de todo el sector ferroviario nacional.
Paradójicamente, destaco que hasta el momento FASE ha sido inoperante, no cumpliendo la función para la que fue creada, hecho que en mi opinión debe ser revertido a la brevedad por la gestión que asumió sus funciones en febrero pasado. Los ferrocarriles deben dejar de ser rehén de la política partidaria.
Desde el año pasado comenzaron a vencer los contratos de concesiones de carga otorgados en los primeros años de la década del noventa y el Estado nacional está retomando así la gestión de los ramales operados por Ferrosur Roca, Ferroexpreso Pampeano (cuya concesión venció originalmente el año pasado) y Nuevo Central Argentino, sumando esos servicios a la gestión que ejerce desde hace algunos años, sobre ramales anteriormente concesionados a América Latina Logística y Belgrano Cargas, y a través de Belgrano Cargas y Logística S.A.
Dicha explotación pública coexistirá con la que eventualmente realicen los operadores públicos y/o privados que así lo deseen y se inscriban en el Registro Nacional de Operadores Ferroviarios (ReNOF), encuadrados en el antes citado “Open Access” -a la fecha, varias empresas públicas y privadas, se han registrado-.
La participación del ferrocarril no supera actualmente el 1,5% del total de las cargas transportadas en el país y formalmente registradas. Ese nivel representa poco más de un 50% de las registradas en 1927 si la medición la hacemos en toneladas/kilómetros. Sería deseable que la citada participación se ubique entre el 40 y 50% del total de cargas nacionales de la actualidad, computando todos los modos, por lo que el camino futuro a recorrer, si se decidiera alcanzar semejante objetivo, llevaría varias décadas, siendo imprescindible contar para ello con políticas de Estado que se consoliden en el tiempo y que produzcan cambios disruptivos en el transporte nacional en su conjunto.
Lamentablemente, una parte importante de los problemas expuestos en el Plan Larkin hace seis décadas y que fueron exteriorizados en estas columnas de opinión se mantienen vigentes.
La gestión pública en materia ferroviaria ha presentado muchas deficiencias a lo largo del tiempo, salvo honrosas excepciones. Desde 2013 se han llevado adelante obras importantes que ante el enorme deterioro registrado no lucen como corresponde y habitualmente no reciben en la opinión pública la valoración que merecen.
Con el cambio de paradigma que se presenta al asumir el Estado nacional la administración integral de ferrocarriles, es lógico plantearse una enorme inquietud respecto de si se podrá superar con éxito todas las exigencias asociadas a esta nueva responsabilidad de aquél.
Sin dudas, el nivel de profesionalización que debe tener para ello requiere de una importante profundización en el proceso de reformas iniciado en 2013 -en línea y salvando las distancias, con iniciativas de este tipo desarrolladas durante los planes de mediano plazo de Ferrocarriles Argentinos de la década del setenta-, para revertir así buena parte de las malas experiencias que se pueden computar durante muchos años de gestión transcurridos a lo largo de la historia ferroviaria nacional. Al mismo tiempo, para lograr el éxito de la nueva gestión es necesario aprovechar la experiencia de los privados y convocarlos, evitando prejuicios ideológicos.
Se torna indispensable al mismo tiempo que los sindicatos ferroviarios realicen un profundo replanteo de su gestión pasada y presente, al tiempo que rediseñen su actividad futura para procurar una significativa optimización de la misma, en el marco de un profundo respeto por las instituciones, hecho que implica no abandonar su cometido, sino adecuarlo a los desafíos que plantea el futuro ferroviario del país. La actividad requiere la existencia de una prolífera actividad sindical, ejercida democráticamente y comprometida con la necesaria transformación de los ferrocarriles argentinos.
Una propuesta sobre una Ley Nacional de Reparación Histórica de Ferrocarriles Argentinos
Considero que el Congreso de la Nación debe abrir un amplio debate sobre un futuro Proyecto de Ley de Reparación Histórica de los Ferrocarriles Argentinos que es necesario desarrollar y presentar para que tenga estado legislativo a la brevedad, estableciendo con su necesaria sanción una política de Estado de largo alcance –a veinte años o incluso mayor plazo-.
En mi opinión, algunos lineamientos que debe seguir una ley de este tipo son los siguientes:
1. Implementar un plan de muy largo alcance a lo largo de la vigencia de esta ley estableciendo, por ejemplo, partidas presupuestarias nacionales y provinciales no inferiores en su conjunto al 1% del PBI –las que encuentran fundamento en lo dispuesto en los artículos 75 inciso 8 y 125 de la Constitución Nacional-. Es necesario lograr un involucramiento con esta actividad, de las provincias y de CABA, de los municipios, de los representantes de los trabajadores, de los principales actores representantes de los restantes modos de transporte que interactúan en el país, en conjunto con el Gobierno Nacional, Ferrocarriles Argentinos Sociedad del Estado, el resto de empresas ferroviarias del holding, y de otras entidades y/o profesionales externos interdisciplinarios referentes en ferrocarriles –elegidos de manera objetiva, sin interposición de intereses de la política partidaria-, de manera de llevar adelante una precisa planificación –que establezca prioridades en el tiempo de manera de hacer más eficientes las inversiones que se necesitan, y tenga la suficiente flexibilidad para adecuarse a los cambios globales en las tendencias de transporte que se puedan presentar con el paso del tiempo-, y un seguimiento muy intenso para detectar desvíos que se vayan produciendo luego de la implementación inicial, y corregirlos rápidamente a partir del correcto ejercicio de la función de contralor por parte de los organismos del Estado competentes, y en su caso, de auditorías externas independientes.
2. Promover la construcción de una infraestructura moderna con conexiones eficientes tanto en el plano local como en el internacional, procurando en la medida de lo posible que las vías soporten 30 toneladas por eje para minimizar así los costos operativos y permitir un tiempo de tránsito acorde a las exigencias actuales y futuras del transporte. En particular, el desarrollo territorial de la Patagonia y del resto de las regiones extrapampeanas más alejadas debe ser potenciado en este nueva etapa del ferrocarril, potenciando distintas iniciativas que se llevaron adelante en el pasado, como la de la ley 24.364, o la firma de acuerdos internacionales por parte del Estado nacional para la construcción de una línea troncal transpatagónica en 2013, entre ejemplo.
3. Armonizar la estructura ferroviaria con la del transporte automotor de cargas –de manera principal- y la del transporte fluvial y marítimo, tomando siempre en cuenta las limitaciones que presenta el primero para hacerse cargo del tráfico de carga cuando las distancias son menores a 300/350 kilómetros –dado la incidencia relativa de los trasbordos intermodales y otras limitaciones que lo convierten en antieconómico, salvo excepciones-. En particular, el transporte automotor de cargas debe ser integrado a esta política, otorgándosele importantes beneficios para que pueda realizar todas las inversiones que requiere, de manera de ser sostenible y complementar a la red ferroviaria, maximizando así los beneficios del transporte multimodal, en términos técnicos, económicos, ambientales y sociales.
4. Si bien el ferrocarril en la Argentina podría funcionar en condiciones aceptables con una red moderna del orden de 20.000 kilómetros de muy buenas vías –extensión que representa alrededor del 45% de la máxima que supo tener en el país este modo de transporte-, temas de mucha sensibilidad cuyos impactos negativos deben ser minimizados y que al mismo tiempo integran los costos que debe asumir la sociedad en su conjunto, como lo son el desarrollo territorial de la “Argentina Profunda”, el ambiente, la salud de sus habitantes por emisiones dañinas, el riesgo de vida de los habitantes, la contaminación sonora en los centros urbanos importantes, la rotura de infraestructura vial producida por los camiones, etc., llevan a plantear la necesidad de construir nuevos ramales ferroviarios y reconstruir gran cantidad de los existentes, contemplando que los mismos tengan vías de 30 toneladas por eje, un señalamiento moderno, cruces acordes a los requerimientos de las poblaciones que atraviesan –en muchos casos, a través de puentes-, playas de intercambio y clasificación razonables en cuanto a su cantidad y facilidades logísticas, sistemas de seguridad que minimicen los accidentes, robos, hurtos y otras contingencias, como así también diversa infraestructura asociada. Sugiero que ese plan promueva la construcción de 35.711 kilómetros de red, que se suman a aquellos ramales en funcionamiento, los que presentan a la fecha su infraestructura en buen estado, o que a mediano plazo la tendrán por estar con obras en construcción en su traza, procurando un tiempo de tránsito razonable para las formaciones que circularán por ellos. La distribución propuesta para ese kilometraje, es la siguiente:
5. Desarrollar una eficiente industria ferroviaria nacional que minimice paulatinamente los requerimientos de importaciones de este plan, sin necesidad de gozar de prebendas para concretarlo, tanto en infraestructura como en material rodante, sometida al mismo tiempo a rigurosos programas de control de calidad. Un pilar fundamental en esta materia es la provisión por parte de la misma, de los rieles necesarios para llevar adelante este plan, proceso que requerirá de fuertes inversiones, en atención a que nuestro país perdió esa capacidad hace varias décadas.
6. Revisar toda la legislación ferroviaria –leyes, decretos, resoluciones, disposiciones, reglamentos y otras normas-, para que sea funcional a este proceso de reparación histórica, defendiendo los nobles intereses de la Patria, entre ellos, los aspectos vinculados al desarrollo territorial, cuestión social y sostenibilidad del ambiente en un marco de elevadísimo nivel de institucionalidad.
7. Procurar una administración eficiente de los ferrocarriles argentinos, considerando que su existencia es fundamental para los destinos del país, que el esfuerzo de inversiones a realizar en un programa como el propuesto es enorme para todos los argentinos, y que los recursos escasos que se asignen mal en esta actividad, más temprano que tarde, se quitan a otras actividades imprescindibles para los argentinos –como las vinculadas a la salud, a la alimentación, a la educación, a la seguridad, etc.-. Fijar tarifas irracionales como ha ocurrido en muchos períodos de la historia ferroviaria en el país –tanto por lo bajas como por lo altas, en este caso, derivadas de decisiones privadas-, representa un atentado contra el desarrollo ferroviario y no está en línea con los preceptos constitucionales.
8. Lograr un transporte ferroviario seguro en todo sentido, y establecer auditorías internas y externas permanentes para un correcto ejercicio de la respectiva función de contralor, independientes de la política partidaria, y que aseguren la máxima transparencia en las operaciones, tanto de los servicios públicos a cargo de empresas del Estado, como de los particulares.
Como ocurría hace sesenta años mientras se llevaba a cabo el Plan Larkin, existe una transición tecnológica, ahora ocurre entre el motor a combustión y el eléctrico, y en el marco de un nuevo paradigma energético, que abre paso a las energías renovables.
Las ventajas del ferrocarril frente al transporte automotor son evidentes y su renacer en el país no puede ceder ante los mismos adversarios que tuvieron un rol fundamental en la decadencia de este modo de transporte, los que paradójicamente se resisten en este momento a aceptar la existencia de ese nuevo paradigma energético.
A la luz de lo ocurrido en 165 años de historia ferroviaria, y de la situación económica de la Argentina, todo esto parece utópico. Sin embargo no lo es; solamente se necesita dejar de gestionar pensando en los resultados de la próxima elección y recuperar el respeto del mundo y de nosotros mismos, por las instituciones del país.
El autor es analista ferroviario
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