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El contrato portuario
El paso del tiempo muestra que persisten pactos sociales obsoletos entre los actores del sector, que impiden proyectar según los cánones actuales de competitividad
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¿Cómo explicar que en tres años los puertos pasaron de estar colapsados a tener una capacidad ociosa del 30%? ¿Cómo explicar el continuo descenso de posiciones de nuestros puertos en el ránking internacional en la última década? Hay dos variables que los planificadores portuarios miran con detenimiento: el PBI y los precios de las commodities, en particular, del petróleo, variables que no siempre son suficientes para explicar problemas más profundos.
En los últimos años cayó la cantidad de cargas movidas en todos los grandes rubros portuarios: granos, combustibles, minerales y contenedores. Por ejemplo, las exportaciones de granos pasaron de un pico de 74 millones de toneladas en 2007 a 61,3 millones en 2014, mientras que los 2 millones de TEU movidos en 2010 descendieron a 1,75 millón en 2014.
El derrumbe de los precios de las commodities -liderados por el petróleo (que puso en jaque a la industria minera y a la siderúrgica en particular)- puede explicar parcialmente este fenómeno que, sin embargo, no afectó igualmente a otros países. Normalmente, este tipo de fenómenos sólo se materializa en contextos de declinación del PBI.
Ahora bien, para explicar lo que sucede con el sistema portuario argentino y planificar su futuro sería errado recurrir al comportamiento de los últimos dos o tres años. Por el contrario, es necesario hacer un inventario y observar lo que fue sucediendo a lo largo de períodos prolongados, para descubrir luego que se prepararon muchos diagnósticos, planes y proyectos que no se concretaron. En fin, se puede concluir que existe una dificultad superior para poder llevar adelante proyectos y planes.
En un trabajo reciente, la Cámara Argentina de la Construcción cuantificó en US$ 2500 millones las inversiones en infraestructura portuaria requeridas para la próxima década, suponiendo una puesta en valor de las instalaciones existentes y la creación de nuevas terminales para satisfacer la demanda con un crecimiento sostenido del 5% anual.
Pero también dejó en claro que este plan "concreto" no conducirá a la atracción de cargas u oportunidades a no ser que sea acompañado por reglamentaciones y gestiones adecuadas y un acuerdo sobre cómo resolver esa mencionada dificultad superior.
Es que, en definitiva, el sector portuario está en crisis hace décadas (disimulada a veces por buenas performances económicas y ciertos éxitos). La crisis, como plantea Beatriz Sarlo, se refiere a contratos sociales obsoletos que, en este caso, se da entre los actores del comercio exterior.
Deudas
Desde la descentralización y la provincialización de los puertos quedaron cuentas pendientes nunca resueltas: el dragado de los canales de accesos, la autonomía del puerto de Buenos Aires, la significancia de la autoridad portuaria y la flota de dragas estatales, entre otras. Y mientras el mundo se sigue desarrollando, la Argentina titubea, porque le falta una convicción que sólo puede provenir de un común entendimiento de problemas y metas.
En esta Argentina sin contrato es posible que se agolpen más de 100 buques por una medida sindical que perjudica a todo el país. También es posible que no exista ni un ejemplo de concesión que se renueve al vencimiento original previsto por licitación (en cambio, sus ampliaciones, extensiones de plazo, o en algún caso la nacionalización, son moneda corriente). Sin intervención del Congreso o de los actores involucrados, se dictan regulaciones que buscan un efecto determinado y terminan provocando conflictos diplomáticos, el cierre de puertos locales, o la pérdida de una fracción importante de sus cargas en otros. En esta Argentina sin contrato está permitido que en vez de superar a la competencia a través de la propia mejora se acuda al boicot.
Ante este panorama, los modelos matemáticos y las simulaciones usadas para planificar son insuficientes o inadecuadas.
Diagramar un plan para una década es un esfuerzo conducente, positivo y necesario. Esclarece las metas y las acciones necesarias para satisfacer la demanda inmediata. Pero, la infraestructura políticadependiente se proyecta para una vida útil de 50 años como mínimo, y desde su concepción a su operación pueden transcurrir normalmente 5 a 10 años y en algunos casos muchos más (el puerto Caleta La Misión está "en ejecución" desde hace 20 años; el traslado del Nuevo Puerto de Santa Fe se está proyectando desde hace más de 15 años; la vinculación marítima Río Grande-Punta Loyola más de 30). Entonces, proyectar una década es planificar para el corto o mediano plazo.
La visión de largo plazo debería tener un horizonte más amplio. E incluir proyecciones y factores externos para transformarla en un plan estratégico. Éste sería un ejercicio interesante (pero nuevamente infructuoso sin la renovación de los contratos mencionados).
Un proceso de este tipo requiere de un debate amplio y profundo. Por ejemplo, sobre el rol de los sindicatos portuarios, marítimos y de dragado y la forma que deberán adquirir las negociaciones salariales y las protestas para que no alteren la inserción internacional del país; la forma que debe adquirir la defensa de los puestos locales sin la ayuda de normas restrictivas (que encontrarán su réplica, restringiendo el acceso argentino a otros mercados); la flexibilidad con que se deben atender las cargas para aumentar la competitividad. La ley de cabotaje, la disposición 1108, los reglamentos del Acuerdo de Santa Cruz de la Sierra, y las normas aduaneras, serían algunos de los temas por revisar, no sólo por los sindicatos, sino también en un debate conjunto con políticos y empresarios.
El uso y mantenimiento de las vías navegables también responde a un contrato social anticuado, una lógica donde se mezclan intereses en desmedro de un proyecto de país moderno. A nivel global no se discute el crecimiento del tamaño de los buques, pero aquí se desatan debates sobre si conviene La Plata, Buenos Aires, Zárate o Montevideo. Se pierde de vista que ninguno de ellos servirá como puerto concentrador en un mediano plazo (por el tamaño de los buques, por las presiones urbanas o por los requerimientos ambientales).
La necesidad de un puerto de aguas profundas que sirva a la cuenca del Río de la Plata debería alimentar esta discusión (donde una alternativa en Punta Indio no dejaría de ser un eslabón más del sistema superado del siglo 20). El puerto de aguas profundas para el futuro del Río de la Plata debería prescindir del dragado, y encontrarse en una zona estratégica para unir el norte y el sur del país y los demás países del cono sur, y que estaría conectado a la mayoría de las terminales existentes (que se transformarían en feeders atendidos por buques de 180 a 230 metros de eslora). A cambio de una manipulación extra de la carga se podría reducir el costo del dragado y del flete total utilizando economías de escala.
Esta transformación implica también nuevos contratos entre el sector y la sociedad. Se relajarían las tensiones ciudad-puerto por el desplazamiento del centro de mayor concentración. Se relajarían las necesidades de dragado de los puertos sobre canales secundarios que, de todos modos, deberían discutir su rol futuro: permanecer como puertos de ultramar, convertirse en puertos barcaceros, o redefinir su destino como puertos recreativos y turísticos. No basta con aumentar la eficiencia del dragado: hay que reducir su necesidad por cuestiones económicas y ambientales.
La operación misma de las vías navegables está teñida de anacronismos. La Prefectura puede tener a los mejores técnicos y estar equipada con radares y sistemas modernos de control de tráfico, pero a la vez algunas de sus dependencias quedan incomunicadas por el robo de los cables de teléfono. Es responsable de salvatajes heroicos en el mar al tiempo que controla el tránsito en Puerto Madero.
Rol difuso de la autoridad
Asimismo, la autoridad portuaria se encuentra en el centro de las discusiones, pero su rol actualmente es difuso: debido a que el sistema es descentralizado, la autoridad tiene pocas posibilidades de planificar y no tiene recursos para elaborar estándares, y si lo hiciera, para controlarlos. Sus funciones se encuentran limitadas, por ejemplo, a aprobar declaratorias portuarias basadas en criterios definidos a principios del siglo 20, a otorgar habilitaciones portuarias (a través de trámites más burocráticos que técnicos), a administrar el ingreso temporal de buques de bandera extranjera, y a asistir con dragados de emergencia a las provincias.
Por supuesto, en un plan portuario no se puede hacer caso omiso de la infraestructura. La mayoría de los puertos cuenta con escasos recursos para mantener equipos técnicos y plantear desarrollos creativos e integrales. Todavía se está muy lejos de discutir sobre las nuevas tecnologías para gestión inteligente, el uso de energías renovables o estándares sustentables para las construcciones.
En lo inmediato, el plan de infraestructura portuaria sólo puede enfocarse a cubrir necesidades básicas: la puesta en valor de la infraestructura existente -muchas veces significa rehabilitar o extender muelles que tienen 50 años o más- y crear otras para cubrir las urgencias (mejorar los accesos terrestres y náuticos, reparar los muelles, dotar de instalaciones auxiliares para aumentar la seguridad y proteger el ambiente, ofrecer servicios de transferencia barcazas-buques). Y los recursos existentes no dan abasto para plantear estos objetivos de mínima. Porque según el contrato vigente, los puertos y la navegación prácticamente no reciben subsidios, contrariamente a lo que sucede con los ferrocarriles o el transporte automotor. Para un nuevo contrato se debería rever cómo se financia cada eslabón del sistema de transporte.
Poco se habla, en otro orden, de las necesidades que impondría una explotación masiva de los yacimientos de hidrocarburos no convencionales de Vaca Muerta.
Esta explotación obligaría a replantear el sistema de refinación del país y también el de distribución de los crudos y livianos. En el nuevo contexto, la terminal de combustibles de La Plata, con más de 100 años de antigüedad, debería ser relocalizada. Y simultáneamente, se debería pensar en un escalamiento de las operaciones en Coronel Rosales (que opera con boyas y que merecería una terminal especializada). La ría de Bahía Blanca, al igual que otras vías navegables, exige grandes esfuerzos económicos, no sólo para mantenerla, sino también desde el punto de vista operativo por las horas de navegación que consume. Una lógica renovada no desecharía las instalaciones existentes, pero apostaría a un crecimiento del exterior de la ría. De seguir necesitándose la importación de gas, la ubicación de las terminales metaneras debería ser modificada, tanto la de Escobar (que podría trasladarse a la nueva terminal de La Plata) como la de Ing. White (que podría trasladarse a la nueva terminal en Rosales).
Lo que falta en el norte
En el norte del país hay una notable ausencia de puertos. Corrientes merece un puerto multipropósito sobre el Paraná para sacar su producción de arroz y madera; y Barranqueras, que responde a una lógica de mediados del siglo 20, debería ser trasladado afuera del riacho para aprovechar el tráfico barcacero y de autopropulsados fluviales.
Lo interesante del medio portuario es que en él conviven actores muy diferentes y que los escenarios son muy cambiantes. Sin embargo, por esa misma razón, los proyectos se mueven lentamente, como en un medio viscoso. Y con el paso del tiempo y la observación retrospectiva más amplia de un espectador a la distancia se vislumbra que los problemas se encuentran demasiado entrelazados y que son más profundos que los que uno trata normalmente para proveer soluciones puntuales o regionales desde una perspectiva exclusivamente técnica.
De ahí surge el convencimiento de que para modernizarse es necesario replantear esos pactos sociales que una vez engendrados fueron tergiversados por el paso del tiempo hasta ganar la obsolescencia. Hay un plan posible, ambicioso, si se permite soñar en grande, sin prejuicios ni ataduras.
El autor es ingeniero civil, especialista en puertos y costas
Jorge Emilio Abramian
