Cuánto avanzó la integración
Una visión aduanera del 25° aniversario del bloque, con un repaso de sus principales logros y las materias que siguen pendientes
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El próximo sábado, el Mercosur cumple 25 años. Un cuarto de siglo pasó desde la suscripción del Tratado de Asunción, un trascendente acuerdo político que consolidó el proceso de integración económica más importante de América del Sur, un bloque comercial que en la actualidad (incluida Venezuela) exhibe 295 millones de habitantes, un Producto Bruto Interno de 3,3 billones de dólares -que lo posiciona como la quinta economía global- y el segundo territorio aduanero más grande del mundo, detrás de Rusia y por delante de la Unión Europea.
Un elemento determinante de la evolución de un proceso de integración económica regional está dado por la gestión encomendada a las administraciones aduaneras, que varía según estemos ante una etapa de zona de libre comercio, de unión arancelaria, de unión aduanera, o de mercado común. Su participación y rol marca el grado de su evolución.
Este aniversario es un adecuado momento para realizar un balance de esta evolución hacia el objetivo fundacional de conformar un mercado común.
Los logros
- Tránsito aduanero armonizado. En este punto debemos remontarnos al Acuerdo sobre Transporte Internacional Terrestre (ATIT), celebrado el 1/1/90, al amparo del Tratado de Montevideo de 1980 (Aladi), que regula el transporte internacional carretero en la región, y que fue posteriormente receptado por el Mercosur para regular sus cargas.
Ese acuerdo prevé el uso de un formulario unificado -de ahí su importancia- denominado MIC/DTA (Manifiesto internacional de carga/Declaración de tránsito aduanero), que contribuyó a la simplificación registral en las jurisdicciones de paso y al reconocimiento tanto de su validez en un país distinto del país emisor como al de los precintos aduaneros comunes habilitados al respecto.
Los adelantos tecnológicos posibilitaron luego, la creación del Sistema Informático de Tránsito Internacional Aduanero (Sintia) a través del cual los Estados partes fundadores del Mercosur -incluyendo a Chile y Bolivia- realizan el control y seguimiento de los MIC/DTA.
- Arancel Externo Común (AEC). En segundo lugar, debemos referirnos al AEC que el Mercosur adopta a través de la decisión CMC 22/94, estructurado en base a la nomenclatura del sistema armonizado de designación y codificación de mercaderías (creado por la Organización Mundial de Aduanas), cuya aplicación y control se encuentra encomendada a los servicios aduaneros.
El AEC está ordenado en 11 niveles arancelarios que van del 0 a 20% (excepcionalmente, y para ciertas posiciones acordadas, se posibilita temporalmente aplicar el máximo previsto en la OMC: 35 %). Los países decidieron aplicar transitoriamente regímenes especiales para minimizar el impacto en algunos sectores productivos específicos (celulosa, industria automotriz, etc.), y existen también listas de excepciones (hasta 100 ítems de la NCM para la Argentina y Brasil hasta 2021; 225 para Uruguay y Venezuela hasta 2022, y 649 para Paraguay hasta 2023).
- Régimen de Origen. Se acordó que serán considerados originarios del Mercosur los bienes elaborados íntegramente en el territorio de cualquiera de los Estados Partes utilizando materiales originarios, así como aquellos en que su última transformación substancial haya sido realizada en el territorio de cualquiera de los Estados Parte en la medida en que el valor CIF de los insumos importados de terceros países no exceda el 40% del valor FOB del bien final (regla del valor agregado), o bien, que al producto final le corresponda una clasificación arancelaria a nivel de partida arancelaria diferente de la de sus insumos (regla del salto de partida).
- Áreas Aduaneras Especiales. A través de la decisión CMC 8/94 se procedió a armonizar el tratamiento dispensado en los distintos Estados parte a las zonas francas, zonas de procesamiento de exportaciones y áreas aduaneras especiales, estableciéndose como principio general que, salvo decisión en contrario (acuerdos bilaterales), los Estados parte aplicarán el AEC, a las mercaderías provenientes de dichos territorios. Las Áreas Aduaneras Especiales existentes en Manaos y Tierra del Fuego (la primera es zona franca), podían funcionar hasta 2013, pero se extendió su vencimiento al 2023. En agosto de año 2015, el CMC dictó la decisión 33/15 (en proceso de internalización), modificando la decisión CMC 8/94 para que las mercaderías originarias de los Estados partes no pierdan su condición de tal cuando ingresen a las áreas aduaneras especiales.
- Aduanas integradas. El Acuerdo de Recife regula los controles integrados en fronteras entre los países signatarios, facilitando el comercio y el transporte mediante la simplificación de los trámites aduaneros.
En los principales pasos fronterizos se establecieron "Áreas de Control Integradas" (ACI), donde funcionarios de ambas jurisdicciones cumplen sus actividades de manera conjunta. Dichos centros se caracterizan por la unificación de horarios hábiles de funcionamiento y prestación continua del servicio, armonización y simplificación de los procedimientos administrativos y prácticas operativas.
- Código Aduanero del Mercosur. Todo este conglomerado de disposiciones dispersas enumeradas precedentemente, requiere contar con una estructura normativa que las integre y consolide como un "sistema jurídico", para lo cual, y luego de dos intentos fallidos, en 2010 fue concluido y aprobado a nivel regional el Código Aduanero del Mercosur (decisión CMC 27/2010), y luego internalizado por la Argentina (Ley 26.795), quedando aún pendiente la refrendación por los Congresos de Brasil, Paraguay y Uruguay.
- Intercambio de Información. Mediante decisión CMC 1/97 se puso en vigor el Convenio de Cooperación entre las Aduanas del Mercosur, y posteriormente (decisión CMC 26/06) se contempló el intercambio de información a través de sistemas informáticos en línea, dando origen al eficiente y prestigioso Sistema de Intercambio de Información de los Registros Aduaneros (Indira) mediante el cual se accede a las bases de datos en tiempo real, herramienta que permite analizar los riesgos sobre bases más efectivas, mejorando los controles de la cadena logística internacional. En 2012, la Aduana argentina lo presentó como modelo en la fase de pruebas de la iniciativa "Red Aduanera Mundial" (Globally Networked Customs) de la Organización Mundial de Aduanas con excelente recepción.
Pendientes
En primer lugar resulta imprescindible la puesta en vigor del Código Aduanero del Mercosur a nivel regional, a efectos de: unificar los territorios aduaneros de los Estados parte, conformar un sistema jurídico (estructurado, organizado, y consistente), y avanzar en la libre circulación de mercaderías.
En segundo lugar correspondería avanzar con las normas reglamentarias del Código Aduanero del Mercosur (decisión CMC 34/2011, tareas que fueron suspendidas en 2012), que completen el marco normativo uniforme del bloque, y concluir con la armonización definitiva de un documento aduanero unificado sobre el cual se encuentran trabajando los técnicos de los Estados Parte con alto grado de avance.
Sería conveniente asimismo avanzar en la región con la aprobación del Convenio de Kyoto Revisado (CKR), a cuyo cuerpo principal y anexo general la Argentina adhirió en 2015 (ley 27.138), toda vez que coadyuvaría a eliminar las divergencias entre los regímenes y las prácticas aduaneras que pudieran permanecer de manera residual.
Conclusiones
Conforme se ha podido apreciar, son muchos los logros obtenidos en estos 25 años de gestión comunitaria, y la intervención de las administraciones aduaneras del Mercosur ha resultado medular en este proceso de integración económica, con un rol protagónico en la génesis, interpretación y aplicación del AEC y normas de origen, en la uniformidad de los métodos de control, en la convivencia laboral en las aduanas yuxtapuestas y en las acciones de cooperación y asistencia administrativa, todo ello, dirigido al objetivo esencial de incrementar el flujo ágil y seguro de bienes.
La frontera del territorio aduanero integrado debe ser neutra en el tratamiento de los intercambios de mercaderías, otorgando certeza y seguridad jurídica a los operadores económicos, quienes deben conocer y comprobar que las consecuencias de la aplicación uniforme de la legislación aduanera ha de producir idénticos resultados en cualquiera de las aduanas del área de integración.
Esta identidad de tratamiento y resultado, es esencial para la credibilidad del proceso de integración, tanto de importadores y exportadores, como de otros bloques económicos o países con quienes pudieran suscribirse acuerdos de preferencias arancelarias.
Para ello, es indispensable instrumentar el Código Aduanero del Mercosur, norma de carácter estructural que armoniza los regímenes e institutos, que unifica los territorios aduaneros, que propicia la libre circulación de mercaderías y que delimita con precisión las funciones que las administraciones aduaneras deben ejercer de manera equivalente.
Estos pasos son necesarios para la consolidación de la unión aduanera perfecta, última etapa del proceso de integración, antes de llegar al mercado común, objetivo final del Tratado de Asunción.
Los autores son co-redactores del Código Aduanero del Mercosur
Usina
Las administraciones aduaneras han cumplido un rol importante en la generación de proyectos normativos y procedimentales a través del Comité Técnico 2 de Asuntos Aduaneros (CT2), órgano especializado dependiente de la Comisión de Comercio del Mercosur (CCM), y que ha constituido una verdadera usina de integración aduanera. El CT2 está coordinado por los directores de aduana de los Estados partes y cuenta con subcomités técnicos integrados por funcionarios aduaneros especializados en informática, valoración, procedimientos, y legales. En su seno fueron elaborados el Sintia, el Indira, el Acuerdo de Recife, y más de 25 regímenes aduaneros vigentes, como los de equipaje y los de circulación de bienes culturales, de material promocional, de vehículos turistas particulares y de alquiler, de transporte de encomiendas en ómnibus de pasajeros, el Manual de Valoración y las normas de Control y Gestión de Riesgo, entre otros.
Normas no internalizadas
Lo que falta
El Régimen de Equipaje en el Mercosur se encuentra regulado por la decisión CMC 18/94, una de las normas más antiguas y efectivas del Mercosur, que arrancó en enero de 1995, y que mantiene su vigor (a nivel regional, no nacional) hasta tanto entre en vigor la decisión CMC 53/2008 que la deroga.
Por otro lado, correspondería profundizar los esfuerzos para incorporar en todos los Estados partes –para su vigencia regional– el abanico de normas ya armonizadas y aprobadas en el seno de los Órganos decisorios del Mercosur, tales como: la modificación al Régimen de Equipaje (decisión CMC 53/08), que falta ser incorporado por Paraguay; el Manual para el Control de Valor (decisión CMC 16/10) que sólo incorporó la Argentina; el Procedimiento Aduanero Simplificado (resolución GMC 2/09) que falta ser incorporada por Brasil, y la modificación al Régimen de Circulación de Vehículos de Turistas, Particulares y de Alquiler (resolución GMC 35/02), que falta que incorpore Uruguay.
Héctor H. Juárez y Tristán Conde
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