Qué propone hacer el economista Eduardo Levy Yeyati con el fondo de la Anses y qué efectos cree que tendrán las nuevas políticas de deuda pública
El docente de la Universidad Di Tella y asesor de la UCR, plantea que las obligaciones del Tesoro que están en la reserva gestionada por el organismo previsional deberían netearse, y que, con el resto de los activos, habría que crear un instrumento con una función específica en el régimen de jubilaciones; advierte que la venta de bonos dispuesta es ruinosa y el canje de títulos, inocuo
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LA NACIONSilvia Stang
La operatoria que decidió hacer el Gobierno involucrando las tenencias de títulos de deuda pública del llamado Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) de la Anses no impactará en lo que cobran los jubilados “básicamente porque, después de la nacionalización del sistema previsional y la apropiación de los ahorros que estaban en las cuentas de las AFJP, las jubilaciones se volvieron una obligación del Tesoro, que es el que cubre los déficits si los hubiere”. Así sintetizó su lectura del tema, en diálogo con LA NACION, Eduardo Levy Yeyati, economista que hoy asesora a la UCR y que mantiene desde hace varios años una propuesta sobre qué hacer con el controvertido fondo del régimen previsional.
“El FGS fue un artilugio que se pensó con otros motivos [no el de garantizar los pagos del sistema de reparto] y su transferencia al Tesoro, en la medida en que no implica un costo fiscal, no cambia en nada la sostenibilidad previsional”, agrega el docente de la Universidad Torcuato Di Tella, quien sostiene que, en rigor, la deuda pública que está en la cartera de inversiones debería directamente ser extinguida, en una consolidación de las cuentas del sector público.
En un documento escrito más de una década atrás y publicado por el Cippec, Levy Yeyati y otros economistas detallaron los lineamientos que consideraron necesarios para una reforma previsional. Expusieron, entre otras, la propuesta de que el FGS se consolide con el resto de las cuentas públicas, desde la lógica de que finalmente es el Tesoro, emisor de los títulos, el garante del sistema jubilatorio.
Esa consolidación implicaría netear de los activos del FGS los bonos públicos, “que engordan la cartera sin contribuir en nada a los fondos con los que efectivamente el gobierno nacional podría disponer para solventar el déficit previsional”. Y con el resto de los activos integrantes de la cartera del fondo, continúa la explicación de la propuesta, debería crearse un Fondo Anticíclico Previsional, en el cual, en adelante, los recursos deberían invertirse en instrumentos de baja correlación con el ciclo económico local, “para que el dinero valga más cuando los ingresos al sistema previsional sean menores”.
El FGS fue creado en 2007 y más de un año después, cuando se decidió intempestivamente la eliminación del régimen jubilatorio de capitalización (luego de que no había tenido éxito el pretendido pase voluntario de afiliados a las AFJP al sistema de reparto), fueron a ese destino todos los ahorros acumulados en las cuentas de ahorro individual. Con el cambio de régimen, se modificó la promesa de pago futuro para los aportantes y esos recursos dejaron de tener la función que hasta entonces habían tenido. A partir de entonces, el FGS fue caballito de batalla en varios discursos políticos.
El último informe publicado por la Anses sobre la composición de la cartera tiene datos de hace nueve meses (en la vigencia del sistema de capitalización la información se conocía de manera inmediata). Ese informe destaca que en junio de 2022 los títulos públicos nacionales eran el 73% de la cartera y que estaban en pesos en el 80% de los casos. El valor total del FGS era, en ese momento, de $6,11 billones.
En los últimos cinco años, entre el 45% y el 58% de los pagos del sistema previsional se cubrió con aportes y contribuciones de los trabajadores y las empresas y el resto, con impuestos (algunos tienen asignada como destino específico a la Anses parte o la totalidad de su recaudación). A su vez, el 65% de las jubilaciones pagadas fue obtenida por moratoria, es decir, corresponden a un sistema que los previsionalistas llaman “semi-contributivo”. Este último índice, que marca la participación de los beneficios con moratoria, se mantiene desde hace 5 años, según la estadística publicada por la Secretaría de Seguridad Social.
“Como las obligaciones previsionales no son de la Anses, sino del Tesoro, el FGS es un fondo con ahorros que no son de los jubilados, sino del Tesoro; entonces, tener deuda pública en el FGS es como si el Tesoro invirtiera sus ahorros en sus propios papeles de deuda”, dijo Levy Yeyati en una charla con LA NACION.
-¿Cuál es el impacto posible de la medida que involucra a los bonos en dólares del FGS para el sector público nacional? ¿Y qué puede ocurrir a futuro?
-Las medidas son dos y las consecuencias son muy distintas. La primera es el canje de los bonos Globales por un bono Dual que paga un rendimiento en dólares o en CER [un índice que sigue con cierto rezago la inflación], dependiendo de cuál de las dos variables haya tenido una variación mayor. Esta operación tiene un efecto neutro para el sector público, porque no es más que un enroque de papeles dentro de las cuentas públicas, que incluyen al FGS: lo que pierde el FGS lo gana el Tesoro y viceversa. Tengamos en cuenta que una medición correcta del endeudamiento público mira el balance del sector público consolidado, incluyendo a la Anses. Las tenencias de deuda pública del FGS son un activo del FGS y un pasivo del Tesoro y, a los fines de la sostenibilidad fiscal deberían cancelarse mutuamente.
La segunda operación es la venta de los Bonares, emitidos domésticamente en dólares, contra pesos que luego se usarían para comprar los mismos Duales. Esto es equivalente a “emitir” Bonares a una tasa que, en un cálculo rápido en base a la cartera del FGS, daría cerca del 30% en dólares. Un récord histórico. De nuevo, si los bonos públicos del FGS no entran en el cálculo de la deuda neta, cuando el FGS los vende a privados es como si el Estado se endeudara con el mercado a la tasa de retorno de cada bono en ese momento, que en este caso es absurdamente alta.
-¿Qué sería conveniente hacer con el FGS y por qué?
-Así como las obligaciones previsionales no son de la Anses, sino del Tesoro, el FGS es un fondo con ahorros que no son de los jubilados, sino del Tesoro. Entonces, tener deuda pública en el FGS es como si el Tesoro invirtiera sus ahorros en sus propios papeles de deuda. Hace 13 años escribí un documento [al cual se hace referencia en el inicio de esta nota] en el que argumentaba que la deuda pública del FGS podría extinguirse y sus activos privados pasar a constituir un fondo soberano, previsional o anticíclico.
-¿Qué evaluación hace de las decisiones que en la práctica se tomaron con el FGS, desde su creación?
-Con la creación de las AFJP, los aportes que dejaban de ir a la Anses para ir a los fondos desfinanciaban al Tesoro, que cerró ese agujero fiscal con deuda que colocaba en los mismos fondos de capitalización. Con la nacionalización, estos ahorros privados fueron a parar al FGS sin un objetivo claro, y se preservó la composición de la cartera heredada, con un fuerte componente de deuda pública. El resto se usó en inversiones en activos privados de riesgo y en proyectos sin una buena fiscalización y evaluación, en un marco de creciente opacidad. Más en general, es difícil evaluar los criterios de gestión del fondo, porque sus activos en moneda extranjera y el fuerte componente de deuda pública heredada hacen que sus retornos no correlacionen con las obligaciones previsionales.
-El sistema previsional actual, ¿debería tener un fondo de garantía, más allá de cómo esté compuesto? ¿Por qué sí o por qué no?
-Creo que el gobierno debería tener una Ley de Responsabilidad Fiscal que incluya un Fondo Anticíclico. Adicionalmente, como se ha planteado, por ejemplo, en la reforma previsional chilena, podría contarse con un fondo previsional de ahorro para compensar el futuro déficit del sistema previsional por el envejecimiento de la población, sin que ese factor impacte solo en las generaciones futuras. En los dos casos, los fondos deberían estar en cabeza del Tesoro y no contener activos públicos. También deberían ser gestionados de manera transparente y profesional, atendiendo a sus funciones: el anticíclico, con instrumentos de cobertura y un horizonte más corto; el previsional, con un objetivo de ahorro y un horizonte más largo.
-¿Cuáles diría que son los principales desafíos que ahora y en los próximos años enfrenta y enfrentará el sistema jubilatorio?
Hoy el sistema tiene un desafío demográfico: la población envejece y cada vez hay menos aportantes activos por beneficiarios pasivos. A esto se suma la creciente informalización de la economía: solo un tercio de la fuerza laboral privada hace aportes sustantivos al sistema. El primer desafío lleva a que los países vayan elevando la edad de jubilación. El segundo es nuestro, y creo que más grave y que precisa de una misión de formalización de la economía, que incluye una batería de políticas tributarias y laborales. Un tercer problema es que pocos cumplen con el número mínimo de años de aporte, aunque esto se soluciona fácil: con el pago de un beneficio que sea proporcional al número de aportes, sin mínimo, que se sume a la Pensión Universal para el Adulto Mayor (PUAM), nuestro pilar universal. Por último, habría que eliminar el déficit de las cajas y regímenes especiales, ya sea quitando privilegios o elevando aportes. Es un frente en el que priman las consideraciones políticas.
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