El pacto fiscal envuelto en dudas: cuáles son los resultados hasta ahora

El acuerdo entre la Nación y las provincias tiene efectos desparejos en cuanto a bajar la carga tributaria
El acuerdo entre la Nación y las provincias tiene efectos desparejos en cuanto a bajar la carga tributaria
Gabriela Origlia
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14 de abril de 2019  

CÓRDOBA. El pacto fiscal se firmó en diciembre de 2017 entre la Nación y las provincias con un objetivo a cumplirse en un plazo de cinco años: de bajar la presión tributaria el equivalente a 2,5% del producto bruto interno (PBI). Una de las metas claves es eliminar Ingresos Brutos, un impuesto que, por su "efecto cascada" (se va aplicando en diferentes etapas de la cadena de producción y comercialización) es considerado de los más distorsivos que existen.

En 2018, en el marco del debate por el ajuste en el plano fiscal, se suscribió una adenda que les permite a los gobernadores demorar la baja de Sellos y, a la Nación, subir el impuesto sobre los bienes personales. Hay tributaristas que consideran que, entre idas y venidas, el acuerdo no es más que una oportunidad perdida para aliviar el peso fiscal, mientras que otros entienden que es la única herramienta posible para conseguir ese fin.

Los puntos claves del pacto son: el compromiso de las provincias para bajar "impuestos distorsivos" por el equivalente al 1,5% del PBI hasta 2022 (incluyendo cargas nacionales, el Ministerio de Hacienda estimó entre 4% y 5% menos); la convergencia de las valuaciones fiscales de los inmuebles con las de mercado; la derogación del artículo 104 de Ganancias (referido a llevar parte de la recaudación a la Anses y al fondo del conurbano); la derivación de lo recaudador por el impuesto al cheque, en su totalidad, a la Anses, y compensación a Buenos Aires por la eliminación del fondo del conurbano (este año son $65.000 millones). Además, se acordaron reformas para el régimen previsional y una ley de Responsabilidad Fiscal para las provincias (que los municipios deben replicar).

Para el tributarista César Litvin, se trata de una "buena idea instrumentada con ingenuidad". Plantea que el objetivo era bajar los efectos "tóxicos" de las cargas distorsivas, los "medievales", Ingresos Brutos (IIBB) y Sellos. En el primer caso, se tomaba en cuenta la jurisprudencia de no considerar diferencias territoriales para la determinación del tributo, y la problemática de quienes ingresaban dinero en exceso (pagos a cuenta que "intoxicaron" las liquidaciones). Y, a la vez, apunta Litvin, se buscó corregir los problemas derivados de las tasas municipales que están "disfrazadas" de tales porque, en realidad, son impuestos: "Deben seguir el costo de la prestación del servicio y no el volumen de facturación", analiza, respecto de cómo deberían definirse esas cargas.

"Hablo de ingenuidad porque se incluyó un anexo de topes de alícuotas de Ingresos Brutos para distintas actividades que, en algunos casos, eran más altas que las vigentes, y rápidamente algunas provincias las subieron -agrega-. Tenía que existir una cláusula respecto de que nada podía ir para arriba. Arrancamos mal porque el supuesto era que nadie iba a aumentar nada". La referencia es a que en 2018 la mayoría de los distritos incrementó las alícuotas de IIBB para alguna actividad; solo Buenos Aires, Córdoba, Mendoza, San Juan y Santiago del Estero cumplieron en el primer año con el objetivo de reducir la carga.

Federico Favot, contador especialista en el tema, hace una evaluación diferente: positiva. Destaca, por ejemplo, que ya se eliminó en todo el país el cobro de Ingresos Brutos de extraña jurisdicción (una suerte de "aduanas interiores"), lo que implica terminar con "la discriminación que significaba ese cobro; no sé si pesaron más los fallos de la Corte Suprema o el pacto, pero se acabaron muchos juicios cruzados". Otro ítem que Favot entiende como favorable es que ya hay jurisdicciones en las que las cargas que recaen sobre los patrimonios van ganando espacio respecto de las que recaen sobre la actividad económica.

El economista Nadin Argañaraz, titular del Instituto Argentino de Análisis Fiscal (Iaraf), dice que la "esencia" del pacto es muy buena, porque contempla los pilares claves para cambiar la estructura tributaria. Incluso se estimó que en diciembre próximo tendría que haber una nueva ley de coparticipación. "No haber puesto que todo cambio tenía que ser a la baja fue un error de origen -describe-. En Ingresos Brutos el cambio, si bien no ideal, es significativo. Se pasa de un impuesto multifase a uno concentrado en ventas mayorista y minorista".

En 2018, primer año de aplicación del acuerdo, la presión tributaria efectiva del conjunto de las provincias fue igual a la de 2017, con lo que "se alejó de la teoría; [el cambio] no fue uniforme, pero en el promedio no hubo cambios".

Argañaraz indica que en el actual período se está cumpliendo lo pautado: "Hay que distinguir entre carga y presión tributaria; si bajan alícuotas este año está en línea con lo fijado y si la presión no se reduce es porque mejoró la eficiencia de la recaudación. En 2018 esa ecuación no se dio; si uno mira la estructura recaudación, Ingresos Brutos aumentó su importancia relativa el año pasado".

El acuerdo fue firmado en "otro contexto" y la coyuntura complica que se pueda cumplir con los compromisos asumidos, según apunta el economista José Simonella, presidente del Consejo Profesional de Ciencias Económicas de Córdoba (CPCE). Incluso, agrega, no se analizó a fondo cómo se financiaría el gap entre la posible reducción de ingresos por baja de impuestos y la inelasticidad del gasto. "Tal vez no se tuvo en cuenta porque había crédito y no se pensó en un cambio de escenario como el que se dio; fue una visión poco estratégica si se tiene en cuenta que la Argentina cíclicamente afronta estos problemas".

El ministro de Finanzas de Córdoba, Osvaldo Giordano, subraya que los distritos grandes vienen cumpliendo con lo pactado con el consecuente impacto en sus recaudaciones. Para Litvin, otra "ingenuidad" fue no establecer sanciones concretas a quienes no respeten lo establecido. "Se pagó al contado, enviando los fondos a las provincias y el retorno es en cuotas -menciona-. El otro tema es qué van a hacer con los municipios que deben empezar a instrumentar lo acordado el 1° de enero".

Sobre ese punto, desde el gobierno nacional admiten que no tienen opciones para involucrarse en el accionar de los municipios y que de eso deberán encargarse las provincias. Hace unos días, en una reunión de la Fundación Libertad, el ministro de Hacienda, Nicolás Dujovne, sugirió que cada contribuyente tendrá que reclamar y que esa cartera puede tener el rol de amico curiae, es decir, amigo del tribunal. "La Corte Suprema se declara competente en el cobro de tasas que no son tales, pero es un camino largo que está lleno de laberintos", insiste Litvin.

"Frente a las necesidades fiscales en todos los niveles del Estado, parece difícil avanzar con el cumplimiento; si en 2019 el Fondo Monetario Internacional (FMI) insiste en el tema de ingresos, será una condicionalidad más y podría abrirse una nueva discusión. Es probable que con las nuevas autoridades ya electas se deba reformular lo acordado", agregó Simonella.

Respecto del revalúo inmobiliario que impactará en el cambio de la ecuación de recaudación (hará crecer la participación de inmuebles), Argañaraz indicó que está "verde". Según lo proyectado, en 2020 regirían las nuevas valuaciones fiscales en todo el país, producto del trabajo del Organismo Federal de Valuaciones de Inmuebles, pero ni las provincias ni los municipios tendrán la obligación de usarlas como base.

La adenda: correcciones vistas como un tropiezo

Para los más críticos de la efectividad del pacto fiscal, el primer tropiezo fue la adenda aprobada en diciembre pasado, que modificó algunos puntos vinculados con el esfuerzo que debían afrontar las provincias y la Nación en materia tributaria. Los más salientes fueron la "suspensión" de la cláusula que obligaba a reducir el impuesto sobre los bienes personales y la "postergación" de la baja del impuesto a los sellos. El tributarista César Litvin calificó esas modificaciones como el primer "paso atrás" tras el pacto fiscal.

Para poder cumplir con la meta de "déficit cero" definida con el Fondo Monetario Internacional (FMI), en las negociaciones con los gobernadores la Nación accedió a flexibilizar algunos puntos. Se firmó la derogación de todas las exenciones de Ganancias que regían para los estatales, por un lado (algo que involucra a muchas provincias), y la Nación se comprometió a financiar parte del déficit de las cajas previsionales provinciales no transferidas, por el otro lado.

Jorge Vasconcelos, economista jefe del Ieral, indica que hay una "verdadera paradoja federal" que se manifiesta con fuerza en este año electoral: "Pese a la crisis de 2018, las provincias están enteras financieramente. Esto será aprovechado por cada oficialismo en cada distrito para robustecer las chances de sus candidatos. Hay una contribución de los gobernadores a la salida de la recesión y a mejorar la percepción de la política económica".

El otro lado de la moneda, dice, es que la Nación aumentó la transferencia de fondos -cada vez más automática y menos discrecional- desde fines de 2015. Y agrega: "Hay un escenario político favorable a los gobernadores actuales y a sus intenciones de reelección o de apoyo a candidatos propios. Como Cambiemos no tiene muchos mandatarios, la situación lo afecta como opositor en cada provincia".

Ingresos Brutos en un subibaja

Lo ocurrido con esa carga en el país resultó dispar

-8,4%

Promedio en el país

  • Es el porcentaje de caída de la alícuota de Ingresos Brutos entre 2017 y 2019, para el promedio de las jurisdicciones del país, según un informe del Ministerio de Hacienda de Córdoba

-20,3%

Baja pronunciada

  • Es la reducción de esa carga fiscal registrada en la provincia de Córdoba en los últimos dos años

+10,7%

Efecto contrario

  • En el otro extremo, en la provincia de Salta la carga se incrementó en el período; la letra del pacto permitió la suba de alícuotas

+0,9%

Leve alza

  • En el caso de la ciudad de Buenos Aires también hubo una suba de la carga para los contribuyentes

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