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Ganancias: la historia del decreto que rompió el sistema y que es elogiado por Economía
El objetivo declamado de que tribute no más de 10% de los trabajadores llevó al kirchnerismo a aprobar normas en los últimos años que provocaron fuertes distorsiones; las claves del debate sobre quiénes deberían pagar
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LA NACIONSilvia Stang
La obsesión por decir que se mantiene o se recupera “la proporción histórica del 10%” traspasó la barrera de la lógica básica en los últimos años. Hace más de diez años, como si se tratara de un criterio representativo de la capacidad contributiva, referentes del kirchnerismo repiten que el impuesto a las ganancias no debería alcanzar a más del 10% de los trabajadores dependientes. Eso, hasta este mes, porque el esquema que regirá a partir de los salarios de octubre dejará prácticamente al 99% de los asalariados al margen del tributo sobre los ingresos personales, uno de los mejor considerados en el mundo por su carácter progresivo (cuando está adecuadamente aplicado, cosa que no ocurre en la Argentina), y uno de los más utilizados para que los Estados obtengan recursos.
La idea de ese umbral del 10% es un hilo conductor en la breve reseña de la historia reciente del impuesto que incluye el informe del proyecto de ley enviado por el Poder Ejecutivo al Congreso. Con un tratamiento exprés, la iniciativa logró el martes su media sanción de Diputados.
En ese escrito se valora un decreto de Cristina Kirchner, el 1242 de 2013. Esa medida y la política tributaria general de ese año y de los dos siguientes tuvieron efectos muy distorsivos. Por un lado, provocaron situaciones en las que pagaban Ganancias trabajadores que tenían salarios más bajos que los de otros empleados que, en cambio, estaban eximidos. Por otro lado, quienes tributaban tenían una carga fiscal creciente, aun con el poder de compra de los ingresos disminuyendo (algo que también está ocurriendo este año, hasta este mes). La presión fue récord en 2015, medida como el porcentaje del salario que representa el monto del impuesto.
La norma del Poder Ejecutivo, firmada por la entonces presidenta y por quien era ministro de Economía, Hernán Lorenzino (reemplazado poco después del decreto por Axel Kicillof, que mantuvo lo establecido), ancló en un período de 2013 el ingreso de referencia para saber si alguien estaba alcanzado o no por Ganancias. El criterio recién fue modificado en 2016, tras el cambio de gobierno.
Es decir, en 2014 y 2015 lo que definía si alguien tributaba no era el ingreso correspondiente al mes por el cual se descontaría el impuesto, sino el ingreso que se había percibido meses, un año, dos años o incluso más de dos años antes.
El decreto que en 2016 derogó el 1242 advirtió en sus considerandos que la medida había traído “una serie de consecuencias inequitativas”. Y especificó que, para darle a los ingresos un tratamiento impositivo, se había desconocido la situación de cada persona.
No importaba si alguien tenía en 2015 una remuneración muy alta porque, por ejemplo, además de haber recibido reajustes a causa de la inflación, había tenido un ascenso en su trabajo; aun en ese caso, si en un período de 2013 su salario había sido inferior a los $15.000, Ganancias no lo alcanzaba. Probablemente, sí tenía descuentos por el impuesto un trabajador que dependía de esa persona y que se llevaba a su bolsillo una cantidad menor de dinero.
Ese decreto ubicado al costado de la lógica está citado en el informe que Massa envió al Congreso como la medida que permitió volver a una situación en la que no más de 10% de los trabajadores tributaran, luego de que ese porcentaje se había elevado. Según el escrito, entre fines de los años 90 y 2011 “aproximadamente el 10% de los empleados y empleadas en relación de dependencia (sector privado + sector público) pagaba el impuesto a las ganancias”.
La definición de quiénes pagan
Más allá de que no hay una serie estadística publicada que permita saber cuántas personas pagan Ganancias, el hecho de establecer –aunque sea informalmente– la meta de que tribute no más de tal o cual porcentaje de los trabajadores, es algo que no responde a un criterio adecuado para medir la capacidad contributiva y garantizar un tratamiento equitativo.
Según el economista especialista en el tema Julián Folgar, la naturaleza del impuesto hace que la definición de quiénes tributan no venga por ese lado. “La lógica es hacer deducciones al ingreso tales que permitan contemplar determinados gastos, y, luego, pagar de forma proporcional a la capacidad contributiva”, sostiene. Según datos aportados por el docente de la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA, basados en informes de la Cepal, con los cambios decretados para octubre –cuando el piso para tributar equivaldrá a 15 salarios mínimos–, los empleados pagarán Ganancias en la Argentina a partir de sueldos que equivalen a tres veces el ingreso per cápita del país, en tanto que en Uruguay, Chile, Brasil y Perú los pisos no llegan siquiera a una vez ese valor. Es decir, en nuestro país la base es más alta, y ya lo era antes del cambio decretado. Esos datos comparativos sugieren que, si bien no hay estadística específica sobre el tema, más del 10% de los empleados paga, en otros países, un impuesto a los ingresos.
Que paguen más personas, pero con alícuotas más moderadas y en un esquema que garantice la progresividad “es lo más razonable, siendo Ganancias el impuesto progresivo por excelencia”, dice Andrés Edelstein, exsecretario de Ingresos Públicos y socio del estudio Edelstein, Mariscal, Torassa & Asociados. “En lugar de este esquema sumamente atípico e inequitativo, debería contemplarse un nuevo monto no imponible general que sea acorde a la realidad, una deducción especial también actualizada tanto para los dependientes, como para los independientes y los jubilados, y una escala de alícuotas con tramos tales que posibiliten una mayor progresividad”, sostiene.
Para medir adecuadamente la capacidad contributiva, agrega, también deberían poder descontarse de la base imponible montos razonables por hijos a cargo y por gastos, algo que ya no sería posible en el impuesto a los “Mayores Ingresos” propuesto por Economía. Edelstein afirma que todos esos conceptos deberían ser actualizados por el índice de precios oficial.
Eximidos unos, con mayor presión otros
Algo que ocurrió mientras rigió el decreto 1242 y que pasó también en los últimos tiempos es que, a la vez que se libera del impuesto a determinados grupos, quienes siguen tributando lo hacen con tasas efectivas que se van incrementando al mismo tiempo que los ingresos van perdiendo poder adquisitivo. Es decir, el impuesto representa un porcentaje cada vez mayor del salario, aun cuando lo cobrado sirva para comprar cada vez menos cosas.
La inflación es el principal factor que, sin medidas adecuadas para mantener constantes los valores de las variables que determinan el alcance del tributo, distorsiona todo el esquema. Aquella inmovilización del piso salarial en el período de 2013 a 2015 se dio en tiempos del Indec intervenido, en los que el gobierno kirchnerista negaba la realidad de la suba de precios y en los que el entonces ministro Kicillof decía que no se medía la pobreza “para no estigmatizar” (no se medía porque estaban manipulados los datos que sirven como insumos para las estadísticas sobre la realidad social).
Según un estudio comparativo de fines de 2015 hecho por el Ieral y publicado en su momento por LA NACION, un empleado con deducciones por cónyuge y dos hijos que ese año tuvo un salario bruto promedio de $31.700, tributó el 13,8% de su remuneración. Con un sueldo de valor equivalente, en 2003 esa relación había sido de 5,9%; en 2008, de 2,7%; en 2013, de 7,6%, y en 2014, de 12,2%. La suba de la presión fiscal fue por efecto de la desactualización del esquema impositivo frente a la inflación.
En el actual 2023, con un incremento de precios que trepó al 124,4% interanual en agosto, la presión fiscal se intensificó a igual o menor poder adquisitivo de los ingresos, de tal forma que el alza de los montos de la tabla de alícuotas dispuesto con vigencia desde agosto para generar un alivio, logró bastante poco frente al efecto distorsivo de la inflación.
Según un ejemplo elaborado por el Iaraf, un empleado con dos hijos a cargo, que empezó 2023 con una remuneración de $600.000 y que recibe reajustes que lo llevan a tener un sueldo promedio de $868.535 en todo el año, habría tenido un impuesto anual –en la situación previa a las modificaciones anunciadas para octubre– equivalente al 18,1% de su ingreso neto. Pero, si no hubiera inflación o, en todo caso, si todo su efecto quedara compensado por actualizaciones del esquema de Ganancias, el descuento habría sido de un porcentaje mucho menor: de 12,3%. Desde octubre, la persona del ejemplo dejará de tributar, tras un cambio de rumbo de la política sobre el impuesto, que surgió tras el mal resultado para el oficialismo en las elecciones primarias, y de cara a las generales del 22 de octubre.
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