La convivencia entre el control y la facilitación

La gestión de las aduanas suele evaluarse en función casi exclusiva del resultado económico: recaudación fiscal, comisos que se ejecutan y cantidad de multas impuestas.

El término "servicio aduanero", en nuestra ley (la 22.415, denominada Código Aduanero), significa conciliar la facilitación del comercio internacional con un control eficaz, aparente contradicción que no es tal si se cumple mediante controles inteligentes (perfiles de riesgo), que permiten controlar menos y mejor.

Un mayor desarrollo informático permite, en este caso, reducir los tiempos y nudos burocráticos de los trámites aduaneros.

Por otra parte, la modalidad de la declaración previa de la operación o destinación de la mercadería y el control selectivo, son ayudados por la determinación de los riesgos que se quieren evitar frente a intereses del Estado que se quieren proteger (recaudación fiscal, la seguridad, la salud, la defensa de los consumidores, la producción nacional, la balanza comercial). Luego, hay que programar los datos o elementos de hecho que reflejan o avisan de la existencia de dicho riesgo.

Ahora bien, si se quiere garantizar la seguridad de la cadena logística, se deben evitar interpretaciones distintas de lo que se recomienda hacer.

Kunio Mikuriya, secretario general de la Organización Mundial de Aduanas (OMA), durante su discurso por el Día Internacional de las Aduanas expresó que el conocimiento es "una herramienta imprescindible que nos permitirá destacar en aquello que hacemos mejor: proteger a la sociedad, velar por la seguridad de la cadena de suministros, facilitar el comercio y garantizar la integridad de las fronteras".

Para facilitar el comercio internacional se requiere seguridad operativa y jurídica. Y para que el control inteligente sea eficaz, hay que uniformar los riesgos, con estricto respeto al principio de legalidad.

En ese sentido se inscribe la figura del operador económico autorizado (o "confiable", según la resolución 2350/07 de la AFIP) que impulsa la OMA, y que facilita o simplifica los controles aplicados a los que aceptan cumplir con determinados requisitos establecidos por la Aduana y que a su juicio lo hacen más confiable.

A partir de la necesidad de contar con un comercio internacional seguro (a instancias de Estados Unidos) la OMA impulsó un sistema que derivó en el procedimiento de "ventanilla única", que unifica en una oficina aduanera las inquietudes que pudieran tener los diferentes organismos en el trámite de importación correspondiente.

Según el marco normativo, la ventanilla única establece la existencia de acuerdos de cooperación entre la Aduana y otros organismos gubernamentales relacionados con el comercio internacional para facilitar el flujo de información e intercambiar datos sobre riesgos.

Tales disposiciones están dirigidas a los Estados para que las acepten y recojan en su legislación nacional. Pero no debe olvidarse que los Estados tienen realidades distintas y requieren diferentes recetas para integrarlas sin desnaturalizar su finalidad.

Lo cierto es que todas estas medidas, que tienden a armonizar la celeridad con la seguridad en el comercio de bienes, necesitan de la colaboración de los organismos intervinientes.

Puede ocurrir que la modernización tecnológica de la Aduana a veces se tope con la insuficiencia de recursos de otras entidades que cumplen tareas complementarias, provocando "cuellos de botella".

Existe una doctrina autorizada que considera que, aunque cada país debería analizar sus propias experiencias, al margen de muchas bondades de los nuevos sistemas, hay que recordar, con ánimo constructivo, que el objetivo debe ser que se reduzca el número total de horas dedicadas a trámites de comercio exterior, y no sólo la reducción de horas de uno de los pasos.

Situación local

Recientemente se han dictado un cúmulo de medidas, que merecen ser analizadas a la luz de las pautas de la OMA. En primer lugar, la declaración jurada anticipada de importación (DJAI), la cual invoca que "el anticipo de información" es un elemento fomentado por la OMA porque posibilita la fiscalización integral de las diferentes áreas del Estado sobre las destinaciones definitivas de importación para consumo.

El especialista en derecho aduanero, Enrique Barreira, en un artículo publicado en ElDial.com, destacó que la resultante de la resolución es lo contrario de lo que la OMA y cualquier país eficiente busca.

De hecho, señala que se exige un permiso previo para importar que es sometido al análisis de diferentes organismos públicos. Sólo si éstos no encuentran "inconsistencias" que impidan la "validación" del pedido, se puede recién entonces pedir autorización en la Aduana con la presentación del despacho de importación, en cuyo trámite, de acuerdo con lo que establece el Código Aduanero, se deberá volver a ejercer el control de la mercadería para su correspondiente libramiento a plaza.

Si, además, la mercadería en cuestión estuviera sujeta al otorgamiento de una licencia previa de importación, tendremos un triple obstáculo para obtener la importación. Recordamos que si bien no existe ninguna normativa de la AFIP ni de la Secretaría de Comercio Exterior que exija tener autorizada la DJAI para tramitar las licencia no automáticas, el sistema exige cargar el número de DJAI autorizada para poder avanzar.

Esto implica desandar el difícil camino que durante más de 20 años vino recorriendo exitosamente la Aduana, buscando "el mayor control con la menor demora", imperativo de un comercio internacional moderno cuya competitividad requiere la disminución de los costos operativos.

El nuevo régimen no es "de información" sino un pedido de "autorización para importar".

Marcha atrás

Pocos días después de la resolución 3252 –y siguiendo el esquema normativo de ensayo, error y rectificación– la AFIP dictó la resolución 3255 (del 23 de enero) dando parcialmente marcha atrás con el sistema, creando el esquema de "ventanilla única electrónica" que implica la centralización de los trámites de interés en una sola ventanilla administrada por la Aduana, lo cual, como advierte Barreira, no se condice con que el importador debiera comparecer ante cada organismo para regularizar las eventuales "inconsistencias" como lo disponía el artículo 4 de la resolución 3255.

Establece, además, que los organismos adherentes deben efectuar las observaciones, por vía electrónica, en un plazo de 72 horas hasta un máximo de 10 días corridos.

A la DJAI se le sumó la creación de los equipos multidisciplinarios de verificación, valoración e inspección, mediante la resolución 3304/12. La verificación implica un control documental y físico de la mercadería, sumado a la toma de fotografías y de muestras. En tanto, el trámite de despacho a plaza de la mercadería queda en suspenso hasta los resultados de los análisis.

Vale aclarar que la directora de Aduanas, María Siomara Ayerán, manifestó que la administración se encuentra abierta al planteo de las problemáticas que para cada sector se genere como consecuencia de la aplicación de dicha norma.

Para agilizar el trámite, las autoridades aduaneras dispusieron que, a través de cámaras o entidades representativas, se presente si fuera oportuno un listado de las empresas que prevén la importación de mercadería "sensible" ante la Subdirección de Control Aduanero, donde se debe detallar: dato de las empresas y CUIT; detalle y posición arancelaria del producto, aclarando si es un insumo o no y, si fuera un insumo, indicar qué destino tendrá (consumo interno o exportación) el producto terminado.

De todas maneras, la selección de riesgos no debe ser arbitraria aunque tenga relación con los intereses del Estado. El Convenio de Kyoto Revisado (CKR) de la OMA deja en claro que para que el control inteligente sea eficaz hay que uniformar los riesgos, y categorizar las medidas por oponer según la frecuencia y entidad del daño con estricta observancia de los principios de legalidad.

El CKR señala que se controlarán las mercancías, incluso medios de transporte y las personas, a través de la "gestión de riesgo" con toda la "tecnología de la información" que se pueda disponer. La OMA promovió "El marco normativo para asegurar y facilitar el comercio mundial" (SAFE, en inglés), que habla de incorporar técnicas de análisis de riesgo en relación con la detección de contenedores y mercaderías sensibles.

En tal sentido, elaboró un documento con indicadores de riesgos que se actualizan periódicamente. Así, en función de esos criterios, hay distintos niveles de control que no deben ser ejercidos caprichosamente.

En nuestro país rige el procedimiento de "canales": si es verde, la mercadería se libera sin control físico ni documental previo; si es naranja, el control es sólo documental y por último, si es rojo, el control previo es tanto documental como físico.

Es muy importante que el rojo obligatorio no se aplique de manera discriminatoria, porque se afecta el principio de igualdad (el interesado debe tener defensas frente al trato arbitrario y garantía de defensa o a ser oído).

Potestad aduanera

El control del tráfico internacional de mercaderías le corresponde al servicio aduanero. No cabe pues que la intervención de otros organismos afecte el buen desempeño que la Aduana viene ejercitando y que ha merecido la felicitación de organismos internacionales.

Ahora bien, en los últimos años la Aduana se modernizó con tecnología no intrusiva, escáneres y canes antinarcóticos, entre otros. Incorporó el análisis de riesgo a través de la emisión de alertas y acuerdos de intercambio de información con otros países, y el precinto electrónico de monitoreo aduanero (PEMA) para el seguimiento satelital de unidades de transporte.

Sin embargo, la nueva normativa dictada por el servicio aduanero (al aplicarse en paralelo con un mecanismo informal de control previo impuesto por la Secretaría de Comercio) afectó la armonización entre la celeridad y la seguridad en el tráfico de mercaderías y que nuestro país ha comprometido internacionalmente.

Tal como señaló el académico Carlos Canta Yoy en un artículo publicado en la revista del Centro Despachantes de Aduana (CDA), en marzo último: "La lenta pero firme y constante adopción de medidas restrictivas a la importación terminó finalmente en la apertura total de la Caja de Pandora. En un proceso que aún está lejos de terminar, distintos países están adoptando represalias o retaliaciones comerciales y denunciando la situación ante la Organización Mundial del Comercio (OMC). Esta última presentación fue efectuada por alrededor de cuarenta países, una buena parte de los cuales tiene con nuestro país un intenso intercambio de mercaderías y más de la mitad de los mismos son miembros del G-20".

"Los países del Mercosur –continuó Canta Yoy– que son los más injustificadamente perjudicados teniendo en cuenta el compromiso contraído en el Tratado de Asunción, han permanecido más o menos al margen. Aunque todos sabemos lo que piensan y a veces expresan al respecto", agregó.

El proteccionismo no es bueno o malo en sí mismo, siempre tiene que estar en relación con un entorno económico determinado. Todos los países quieren exportar más de lo que importan. No todos pueden hacerlo.

En conclusión, no se trata de cuestionar la potestad del Estado de imponer restricciones a la importación, sino la forma en que se instrumentan.

Más allá de que las medidas no pueden restringir el comercio (el artículo 11 del GATT establece que las licencias a las importaciones "no deberán constituir una protección indirecta de los productos nacionales", en cuyo caso existen medidas específicas para proteger a la industria nacional de desequilibrios en la balanza comercial, como las medidas de salvaguardia, legitimadas por la Corte Suprema), lo que es inaceptable es su implementación, pues no se brinda ningún parámetro o criterio a los cuales ceñirse al decidir el otorgamiento o la denegación.

Hay una tendencia a acudir al derecho penal para cubrir falencias del sistema. Por un lado, se amplían y vigorizan las penas para los ilícitos económicos (evasión tributaria, lavado de activos, contrabando, omisión de ingreso de divisas, defensa de la competencia); por el otro, los organismos de control (DGI, DGA, Unidad de Investigación Financiera, Banco Central) le imponen a los operadores (escribanos, contadores, importadores/exportadores, despachantes, agentes de transporte) un deber de colaboración que en caso de incumplirse los convierte en partícipes de los delitos de que se tratan.

Ante todo esto es preciso remarcar que el fraude y la corrupción no son factores que se dan sólo entre los privados, sino también en el sector público y por ello, el conocimiento exige veracidad tanto en la declaración aduanera como en el fundamento de las medidas que se dicten.

En muchas ocasiones, las decisiones de organismos públicos en su afán recaudatorio pasan por alto principios éticos e incluso ciertas prohibiciones legales, que configuran verdaderos incumplimientos de los deberes de funcionario público.

Medidas clave

Resolución 2350/07

Operador confiable
La AFIP dispuso la creación del operador económico confiable, a imagen y semejanza de los postulados de la Organización Mundial de Aduanas (OMA) que apunta a facilitar los controles a aquellos que aceptan cumplir con determinados requisitos establecidos por la Aduana.

Resolución 3252/12

Declaraciones juradas
Dispuso que los importadores deben solicitar autorización a la AFIP mediante esta declaración antes de emitir una orden de compra al proveedor extranjero.

Resolución 3253/12

Ventanilla única
Dispuso que el régimen de la DJAI operaría bajo el esquema de "ventanilla única electrónica", sistema adoptado según los términos del "Marco normativo para asegurar y facilitar el comercio mundial".

Resolución 3304/12

Equipos multidisciplinarios
Creó los equipos multidisciplinarios de verificación, valoración e inspección. Regula un procedimiento de control más riguroso para algunas importaciones en función de parámetros de riesgos (análisis integral de la DJAI, antecedentes de precios objetivos, etc.).