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La hora de las reformas estructurales
Para avanzar en la necesaria reforma tributaria se requiere capital político, convicción (sobre todo de los gobernadores) y dejar de lado visiones simplistas o prejuicios que no tienen aval teórico o empírico
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PARA LA NACIONDaniel Artana
Falta una semana para que se resuelva la incertidumbre electoral, pero cualquiera sea el resultado del domingo 26 de octubre sabemos que el Gobierno y sus aliados cercanos alcanzarán el tercio que se necesita en la cámara de diputados para bloquear que se reviertan los vetos presidenciales y que hará falta sumar más voluntades de la oposición moderada para alcanzar la mitad más uno de los votos que se necesita para aprobar leyes.
Una de las reformas estructurales que ha comprometido el Gobierno es la tributaria. En el debate público se habla de muchos temas, pero sin reparar que algunos son más relevantes que otros. En los párrafos que siguen se discuten algunos de estos puntos.
Baja de impuestos y recaudación. El economista estadounidense Arthur Laffer hizo popular la idea de que una baja de impuestos puede terminar aumentando la recaudación. Pero la evidencia empírica disponible en Estados Unidos y Europa no avala esa idea. Es posible que la baja en la recaudación sea algo menor que la baja en las alícuotas impositivas, pero no hay una solución mágica.
Reducir la cantidad de impuestos. Algunos observadores enfatizan el despropósito que es el sistema impositivo argentino, que tendría 150 impuestos. El problema es que parecería que no se han detenido en revisar el informe que da sustento a ese número. En primer lugar, en ese informe se habla de tributos lo que incluye impuestos, tasas y contribuciones de mejoras. En todos los países el gobierno presta servicios que cobra a través de un cargo al usuario. Eso se parece más a un precio de un bien cualquiera que a un impuesto. La lista de los 150 impuestos incluye varios de estos ejemplos (derecho de cementerio, costo de renovación del carnet de conducir). Es evidente que los problemas que aquejan al sector privado como consecuencia de los impuestos argentinos tienen poco que ver con lo que una provincia o municipio cobre por el derecho de cementerio.
En segundo lugar, la lista incluye varios impuestos que con diferente nombre gravan lo mismo, como los tres impuestos sobre el consumo de cigarrillos allí incluidos. En resumen, lo relevante es el nivel de distorsión que generan los impuestos y no la cantidad. Imaginemos que la Argentina financiara su gasto público con un único impuesto como el de Ingresos Brutos. Habría uno sólo, pero el sistema sería mucho más distorsivo que el actual.
¿Qué podemos aportar los economistas? Con unas pocas excepciones, todos los impuestos generan distorsiones, pero algunos son peores que otros porque generan incentivos que reducen la probabilidad de alcanzar algunos objetivos deseables.
Un primer problema es el sesgo anti-exportador. En 2023, una empresa que vendía al mercado interno podía hacerlo a un precio mayor al internacional como consecuencia de los derechos de importación, el derecho de estadística, el impuesto País y la brecha cambiaria. Mientras que cuando exportaba la cadena de producción recibía un valor menor a la referencia internacional como consecuencia de las retenciones, la brecha cambiaria y la cascada generada por ingresos brutos, impuestos a las transacciones financieras y las tasas de seguridad e higiene. El gobierno actual redujo ese sesgo al dejar vencer el impuesto país y reducir significativamente la brecha cambiaria. Pero todavía subsiste un sesgo importante.
Otro problema es el castigo impositivo a la contratación de empleo formal. La brecha entre el costo laboral que paga la empresa y el salario de bolsillo del empleado es la más alta de la región. Pero la evidencia empírica de la Argentina del año 2000 y algunos trabajos para otros países sugieren que la mejora del empleo requiere de una combinación de bajas de impuestos y reducción de costos regulatorios innecesarios (de los cuales Argentina tiene muchos como consecuencia de la retrógrada legislación laboral).
El problema federal. Alrededor de dos tercios de la recaudación de los impuestos más distorsivos son recursos propios de provincias y municipios. Además, los que recauda la Nación casi no se coparticipan con las provincias.
Esto plantea desafíos adicionales. Primero se requiere que los gobernadores e intendentes y sus órganos legislativos acompañen la reforma y segundo, el eventual remplazo de los peores impuestos nacionales por otros requiere un tratamiento diferente del que tiene hoy el régimen de coparticipación federal para evitar desfinanciar al gobierno nacional.
El problema de la evasión. La evasión en el IVA es en la Argentina 50% más alta que en Chile. Una rebaja de la evasión podría generar recursos para financiar una baja en la carga sobre el sector formal. Ello requiere de avances en la administración tributaria y también contemplar que el proceso puede generar rispideces en la medida en que los impuestos evadidos se utilicen, al menos en parte, para financiar una mayor ineficiencia en la producción de bienes y servicios y poder competir con empresas más formales (y más productivas).
Cómo financiar la reforma. Una opción es continuar con la reducción de gasto público o al menos congelarlo en términos reales para que el crecimiento provea espacio. Sin embargo, en el caso del gobierno nacional las proyecciones incluidas en el acuerdo con el FMI suponen que el gasto público primario se mantiene constante medido en porcentajes del PBI, lo cual no deja recursos para una reducción importante de impuestos.
A nivel subnacional hay muchas opciones para bajar el gasto, pero ello requiere de voluntad política en esos niveles de gobierno.
Otra opción es ampliar las bases imponibles reduciendo gastos tributarios. Ese es uno de los caminos sugerido en el acuerdo con el FMI. Los gastos tributarios de mayor costo fiscal son la liberación de IVA de Tierra del Fuego, la tasa reducida y exenciones del IVA para algunos alimentos y servicios y la exención de algunos activos en bienes personales.
Finalmente, se pueden aumentar impuestos menos distorsivos y de menor evasión para reducir otros. Un ejemplo es aumentar la tributación sobre los combustibles líquidos y otras fuentes contaminantes, medida que ya ha avanzado este Gobierno al corregir la falta de indexación del impuesto que dispuso el gobierno anterior. Eso ya permitió casi duplicar la recaudación del impuesto medida como porcentaje del PBI.
Conclusión. La Argentina requiere avanzar en reformas estructurales. Para avanzar en la tributaria se requiere capital político, convicción (sobre todo de los gobernadores) y dejar de lado visiones simplistas o prejuicios que no tienen aval teórico o empírico.
