Sobre la ley que autoriza un eventual programa con el FMI
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Nadie discute la necesidad de acordar un programa que permita refinanciar los vencimientos de deuda con el Fondo Monetario Internacional (FMI). Pero dado que se trata del primer acuerdo en la historia que deberá ser aprobado por ley especial del Congreso de la Nación, conviene hacer algunas precisiones.
El 11 de febrero de 2020, el Congreso aprobó la ley 27.612 de “Fortalecimiento de la Sostenibilidad de la Deuda Pública” que en su artículo 2 dispuso que “…todo programa de financiamiento u operación de crédito público realizados con el Fondo Monetario Internacional, así como también cualquier ampliación de los montos de esos programas u operaciones, requerirá de una ley del Honorable Congreso de la Nación que lo apruebe”.
El primer punto que debe quedar claro es que el Congreso de la Nación no aprueba “planes económicos” ni “planes plurianuales”. El Congreso aprueba leyes. La política económica es competencia exclusiva del Poder Ejecutivo Nacional. Sólo en ocasiones su diseño requiere reformas legales que el Congreso debe aprobar o rechazar. Un ejemplo conocido es la Ley de Convertibilidad, que modificó el régimen monetario cambiario y estableció la prohibición de indexación en los contratos.
Desde 1958, la Argentina firmó 21 acuerdos de asistencia crediticia con el FMI. Todos ellos fueron negociados y suscriptos por el Poder Ejecutivo con la firma del Presidente del BCRA y el Ministro de Economía, que son los “gobernadores” (representantes) del país ante ese organismo.
Hasta la reforma, las operaciones de crédito con el FMI estaban alcanzadas por el artículo 60 de la Ley de Administración Financiera (LAF) que exceptúa a las operaciones de crédito con organismos financieros internacionales de los límites de endeudamiento que fija anualmente la Ley de Presupuesto. El criterio imperante era que la asistencia crediticia que otorgan los organismos de crédito multilateral se realizan con plazos y tasas más convenientes que los instrumentos de mercado.
Pero la asistencia del FMI tiene como contrapartida -según sus estatutos - la fijación de “condicionalidades” en materia de política económica. Estas tienen como objetivo asegurar la instrumentación de políticas que corrijan los desequilibrios que dieron lugar al pedido de asistencia crediticia. Para el diseño de sus “condicionalidades”, el FMI establece varios criterios. El primero es asegurar la “sustentabilidad de la deuda” y la recuperación del acceso a los mercados de crédito, única forma en que los países pueden honrar sus compromisos. Los países -a diferencia de las personas- “viven infinitamente” y, por tanto, no “cancelan” su deuda, sino que la refinancian en el tiempo bajo condición de honrar los intereses. Los países quedan y los acreedores pasan. Para eso debe asegurarse un superávit primario mínimo. El segundo es abordar lo que John Maynard Keynes denominó “el problema de la transferencia”: además de superávit fiscal, el país debe tener los dólares para pagar.
Hasta aquí la descripción del marco jurídico. Veamos algunos aspectos operativos, dado que el gobierno anunció el envío de un “plan plurianual” para ser debatido en el Congreso de la Nación que suponemos sería parte (o el todo) de una ley que autorice un acuerdo con el FMI. A esta altura, no queda claro si el plan plurianual forma parte del acuerdo final o de la negociación previa. Claramente, son cosas distintas.
En primer lugar, no existe tal cosa como una “ley fiscal plurianual”. En nuestro ordenamiento jurídico, la Ley de Presupuesto tiene vigencia anual. Aunque la LAF actualmente obliga a presentar proyecciones plurianuales, éstas no son vinculantes. No sólo porque la Ley de Presupuesto es de vigencia anual sino porque una ley posterior modifica una ley anterior. De modo que la “plurianualidad” en materia fiscal no constituye un enforcement legal relevante.
En otros países –incluso de la región- existen presupuestos plurianuales. Pero no es el caso argentino, en donde ya rige una suerte de “plan plurianual” (más que nunca valen las comillas) que es la siempre suspendida pero aún vigente “Ley de Responsabilidad Fiscal” del año 2004. Allí se fijan límites al crecimiento del gasto corriente y la planta de personal nacional y provincial que se han incumplido redondamente. Más aún, todavía se encuentra vigente la “Ley de Convertibilidad Fiscal” de agosto de 1999 que establece límites al déficit fiscal y el endeudamiento en Nación y provincias. Un dato de color: el artículo 21 del proyecto de ley de Presupuesto 2022…¡suspende sus efectos!
¿Para qué sancionar una nueva “ley plurianual” si no cumplimos las que ya existen? En materia fiscal –por desgracia- no opera el principio del derecho penal de la “ley más benigna”. Irónicamente, aquí debería ser al revés: si una ley fiscal posterior fuese más “benigna” (más laxa), debería regir la ley anterior (más estricta). Pero no es el caso.
El segundo punto refiere a la interpretación de la reforma en un aspecto que mencioné en el debate. En ningún momento la ley alude a la aprobación de los aspectos cualitativos ni a las metas del programa. La ley en cuestión autoriza la toma de deuda o su refinanciación, según el caso. Entonces, el Congreso no está llamado (legalmente al menos) a debatir la política económica, ni las metas plurianuales, ni las pautas inflacionarias, ni el régimen cambiario que el gobierno acuerde con las autoridades del FMI. En lo estrictamente legal, debería limitarse a autorizar o rechazar la operación de crédito.
Pero en lo político, la oposición solo podría prestarse a debatirlo cuando el acuerdo esté sellado. Caso contrario, la reforma que impulsó el gobierno no tendría ningún sentido. ¿En qué punto podríamos considerar que el acuerdo está cerrado? Para responder esta pregunta describo los dos pasos finales que requiere su aprobación. El primero es lo que se denomina “staff-level agreement”, el OK de la línea del organismo. En ese punto, el programa atravesó varias instancias de revisión interna a través de distintos departamentos y se confeccionó el borrador de la “Carta de Intención” que será el marco general del programa. El último paso es la aprobación del Directorio, momento en el cual se publica la “Carta de Intención” y el Staff Report, que es un análisis detallado del programa junto con sus metas y reformas.
No existen antecedentes relevantes de programas que hayan sido rechazados por el directorio luego de obtener un staff-level agreement. A mi juicio, recién en este punto el gobierno estaría en condiciones de revelar las principales metas fiscales, monetarias y estructurales del programa y solicitar la autorización del Congreso.
Aunque no necesariamente podrá revelar todos los compromisos. Dado que se trata de negociaciones sumamente complejas, en ocasiones los acuerdos incluyen “sideletters”. Son compromisos “secretos” firmados por los países que no se hacen públicos por razones de mérito, oportunidad o conveniencia. Para que no sobrevuelen fantasmas conspirativos daré un ejemplo: si el gobierno acuerda con el FMI la necesidad de realizar una devaluación después de tomar medidas correctivas en materia fiscal y monetaria, anunciar la devaluación en la “Carta de Intención” sería contraproducente. Lo mismo si se acordara una futura reestructuración de la deuda.
De este breve racconto se derivan varias conclusiones. Primero, que el Congreso Nacional no está llamado a debatir ni aprobar ningún “plan plurianual”, mucho menos antes de cerrado un acuerdo. Segundo, que el debate sobre la ley que autoriza la operación de crédito con el FMI debería iniciarse una vez que se haya llegado a un acuerdo a nivel del staff del organismo, nunca antes. Tercero, que la aprobación o rechazo de la operación no puede circunscribirse al debate de la política económica acordada en el programa. No sólo por razones legales sino por la enorme asimetría de información que existirá al momento del debate entre el gobierno y la oposición. Esto último no obsta que la oposición se reserve para sí una evaluación política de las posibles consecuencias del acuerdo.
El autor es economista, diputado nacional y vicepresidente de la Comisión de Presupuesto y Hacienda.
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